Kinh nghiệm quốc tế về sáp nhập đơn vị hành chính, tổ chức chính quyền địa phương 02 cấp và giá trị tham khảo đối với Việt Nam

Abstract: The Resolution adopted at the 11th Plenary Session of the 13th Central Committee of the Communist Party of Vietnam approved the policy of establishing a two-tier local government system, consisting of the provincial level (provinces and centrally governed cities) and the communal level (communes, wards, and special administrative zones directly under provinces and centrally governed cities). This policy direction is fully consistent with prevailing global trends. A review of international experiences in the consolidation of administrative units and the organization of two-tier local government systems provides valuable insights for Vietnam in the process of restructuring and reorganizing administrative units at all levels, and reforming the structure and operation of local governments in the coming period.

Keywords: Administrative unit restructuring; two-tier local government; international experience.

Tòa nhà Quốc hội New Zealand. Nguồn: RNZ /Alexander Robertson

Tổ chức chính quyền địa phương 02 cấp ở một số quốc gia

Tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình 02 cấp hiện nay được áp dụng ở nhiều quốc gia trên giới. Theo nghiên cứu khảo sát 196 quốc gia trên thế giời thì có 101 quốc gia phân chia chính quyền địa phương thành 02 cấp (chiếm 51%) (1). Các quốc gia điển hình đã thực hiện tổ chức sáp nhập các đơn vị hành chính (ĐVHC) và tổ chức lại chính quyền địa phương theo mô hình 02 cấp như: Nhật Bản, Đan Mạch, New Zealand, Thụy Điển,… 

Nhật Bản

Nhật Bản từng tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình 03 cấp: cấp tỉnh; cấp huyện và cấp xã (gồm thành phố, thị trấn và làng). Tuy nhiên, vào những năm 1912-1945, vai trò của cấp huyện dần suy giảm, giai đoạn 1945-1950, cấp huyện không còn chính quyền riêng mà chỉ là đơn vị địa lý, Nhật Bản đồng thời thực hiện trao quyền nhiều hơn cho chính quyền tỉnh và cấp xã qua Luật Tự trị địa phương 1947 và đến giai đoạn 1989-2019, Nhật Bản đã hoàn tất việc chuyển đổi mô hình chính quyền địa phương từ 03 cấp sang 02 cấp bằng việc thực hiện cải cách hành chính lớn (Heisei Gappei) để hợp nhất các ĐVHC nhỏ, sáp nhập nhiều thị trấn và làng thành thành phố lớn hơn để giảm số lượng ĐVHC cấp xã từ hơn 3.200 xuống còn 1.718 để tinh gọn bộ máy, tăng hiệu quả quản lý. Đến nay, Nhật Bản tổ chức chính quyền địa phương 02 cấp: cấp tỉnh (47 đơn vị); cấp dưới tỉnh, gồm thành phố/thị trấn/làng (1.718 đơn vị).

Ngoài thành phố Tokyo có chính quyền địa phương đặc biệt, về cơ cấu tổ chức của mỗi cấp chính quyền địa phương thông thường ở các ĐVHC còn lại gồm Hội đồng và Đại diện của khối hành pháp tại địa phương có thể là Tỉnh trưởng (cấp tỉnh) hoặc Thị trưởng (thành phố thuộc tỉnh) được bầu trực tiếp và hoạt động trong nhiệm kỳ 4 năm, thực hiện triển khai các chính sách được quyết định bởi Hội đồng, trong cơ cấu tổ chức ngoài Tỉnh trưởng/Thị trưởng còn có các cơ quan thừa hành như các sở và ủy ban. Chức năng của các chính quyền địa phương địa phương Nhật Bản gồm 03 loại: 1) Những công việc nhằm phục vụ đời sống hằng ngày của người dân (hay còn được gọi là nhiệm vụ cố hữu của địa phương). Công việc này được gọi là tự trị do bản thân các chính quyền tự tiến hành quản lý công việc chung của địa phương; 2) Những công việc được ủy thác theo pháp luật là công việc nhà nước ủy thác cho địa phương kèm theo các quy định cả về nội dung lẫn biện pháp thực thi như cuộc bầu cử quốc gia, cấp hộ chiếu, văn phòng đăng ký gia đình, phúc lợi, đất nước theo một văn phòng thống kê nào đó; 3) Những công việc được nhà nước ủy thác cho chính quyền địa phương mà địa phương không có quyền từ chối (hay còn gọi là nhiệm vụ ủy nhiệm cho cơ quan).

Đan Mạch

Trước đây, chính quyền địa phương của Đan Mạch được tổ chức 03 cấp, gồm: cấp tỉnh (13 đơn vị), cấp đô thị (271 đơn vị) và các ĐVHC nhỏ hơn. Tuy nhiên do bộ máy cồng kềnh, chi phí cao, Đan Mạch đã thực hiện một cuộc cải cách lớn vào năm 2007, chuyển từ mô hình chính quyền địa phương 03 cấp thành mô hình 02 cấp nhằm đơn giản hóa bộ máy hành chính, tăng cường hiệu quả quản lý và giảm chi phí vận hành thông qua việc xóa bỏ cấp tỉnh để thành lập 05 vùng lớn và hợp nhất nhiều đô thị giảm 173 đô thị xuống còn 98 đô thị. Đến nay, chính quyền địa phương ở Đan Mạch được tổ chức theo mô hình 02 cấp: cấp 1 - vùng (05 vùng) phụ trách y tế, giao thông công cộng và quy hoạch khu vực; cấp 2 - đô thị (98 đô thị), chịu trách nhiệm giáo dục, phúc lợi xã hội, cơ sở hạ tầng địa phương (không có cấp hành chính thứ ba như quận hay xã). 

Chính quyền vùng có Hội đồng vùng bao gồm các đại diện do người dân bầu, tập trung vào các lĩnh vực lớn mang tính liên kết giữa nhiều đô thị, đặc biệt là: y tế và bệnh viện, giao thông công cộng, quy hoạch vùng và bảo vệ môi trường. Các vùng không có thẩm quyền đối với giáo dục, nhà ở hay phúc lợi xã hội, những lĩnh vực này do đô thị quản lý. Chính quyền đô thị chịu trách nhiệm về các dịch vụ công cơ bản hàng ngày của người dân, bao gồm: 1) giáo dục như quản lý trường học cấp tiểu học và trung học cơ sở, cung cấp các chương trình đào tạo nghề; 2) các dịch vụ xã hội và phúc lợi như hỗ trợ người cao tuổi, người thất nghiệp và người khuyết tật, quản lý các chương trình phúc lợi xã hội và bảo trợ trẻ em; 3) quy hoạch và nhà ở như cấp phép xây dựng, quy hoạch đô thị, quản lý nhà ở công cộng và phát triển đô thị bền vững; 4) các dịch vụ công cộng như cung cấp nước sạch, xử lý rác thải, vệ sinh công cộng; 5) xây dựng và duy trì cơ sở hạ tầng như đường sá, công viên. Chính quyền đô thị có Hội đồng đô thị (Municipal Council) được bầu chọn bởi người dân và thị trưởng (Mayor) đứng đầu chính quyền đô thị, đảm nhận vai trò quản lý hành chính. Có quyền thu thuế thu nhập địa phương, giúp tự chủ tài chính. Chính quyền vùng phối hợp với đô thị trong các vấn đề quy hoạch đô thị và bảo vệ môi trường.

New Zealand

Trước đây, New Zealand từng có hệ thống chính quyền địa phương phức tạp với nhiều cấp trung gian. Tuy nhiên, do có quá nhiều ĐVHC (trên 850 đơn vị), gây chồng chéo chức năng, lãng phí ngân sách, cấp quận và huyện không rõ ràng, khó quản lý. Do vậy, từ năm 1989, nước này thực hiện cuộc cải cách hành chính lớn, chuyển sang mô hình 02 cấp để tinh gọn bộ máy và tăng hiệu quả quản lý thông qua việc giảm số lượng lớn ĐVHC từ hơn 850 xuống còn 86 và đến nay còn 78 đơn vị; đồng thời bãi bỏ hệ thống trung gian, chỉ còn lại 02 cấp chính quyền: cấp 1: Hội đồng khu vực (Regional Council) - quản lý toàn bộ vùng lớn; cấp 2: Hội đồng lãnh thổ (Territorial Authority) - quản lý trực tiếp các thành phố, thị trấn. Hiện nay, New Zealand có 11 hội đồng khu vực và 67 hội đồng lãnh thổ, với một số nơi áp dụng chính quyền thống nhất (Unitary Authority) để tinh gọn bộ máy. Mô hình này giúp chính quyền hoạt động hiệu quả, giảm chi phí và tăng quyền tự trị địa phương.

Hội đồng khu vực là cấp chính quyền địa phương cao nhất ở New Zealand, chịu trách nhiệm thiết lập chính sách và quy định về môi trường liên quan đến nước, không khí và bờ biển, giao thông công cộng, công viên, sân vận động khu vực. Cơ cấu tổ chức chung của một hội đồng khu vực gồm các ủy viên được bầu trực tiếp theo nhiệm kỳ 3 năm; chủ tịch hội đồng được bầu trong số các ủy viên, lãnh đạo các cuộc họp Hội đồng và đại diện cho hội đồng trong các vấn đề quan trọng và bộ phận điều hành. Ban điều hành gồm các quan chức và nhân viên hành chính hỗ trợ hội đồng thực hiện chính sách và tổng giám đốc là người điều hành chính, do hội đồng bổ nhiệm. Ban điều hành có các bộ phận chính: quy hoạch và phát triển vùng; môi trường và bảo tồn tài nguyên; giao thông và hạ tầng công cộng; tài chính và quản lý ngân sách.

Hội đồng lãnh thổ chịu trách nhiệm quản lý các vấn đề tại thành phố, thị trấn và khu vực nông thôn, cung cấp nhiều dịch vụ địa phương bao gồm: nước uống, hệ thống thoát nước, thư viện, công viên, giải trí, cơ sở văn hóa và cộng đồng, quy hoạch đô thị và phát triển kinh tế, cũng như nhiều chức năng quản lý địa phương khác. Hội đồng lãnh thổ gồm các ủy viên và thị trưởng là người đứng đầu hội đồng lãnh thổ và được bầu cử trực tiếp bởi người dân của khu vực. Bộ phận điều hành gồm tổng giám đốc là người đứng đầu bộ máy hành chính của hội đồng lãnh thổ và được bổ nhiệm bởi hội đồng để điều hành hoạt động hàng ngày của hội đồng, đảm bảo các dịch vụ công cộng được cung cấp đúng cách, hiệu quả và các phòng/bộ phận chuyên môn giúp việc cho tổng giám đốc điều hành.

Thụy Điển

Trước đây, Thụy Điển có 03 cấp chính quyền địa phương (tỉnh, huyện và xã). Tuy nhiên, qua cải cách, Thụy Điển đã giảm bớt số lượng ĐVHC cấp tỉnh và chuyển sang mô hình 02 cấp chính quyền địa phương: huyện và vùng, sáp nhập các tỉnh thành các vùng hành chính lớn hơn, nhằm giảm số lượng ĐVHC cấp tỉnh từ 24 vùng xuống còn 21 vùng.

Cấp vùng là cấp chính quyền hành chính đóng vai trò chủ yếu trong việc phối hợp giữa các huyện và giám sát các chương trình cấp quốc gia tại địa phương. Mỗi vùng có nhiệm vụ giám sát chính sách quốc gia, điều phối các dự án phát triển khu vực và tổ chức các dịch vụ công trên diện rộng như giao thông và bệnh viện cấp vùng. Mỗi vùng có một chính quyền khu vực do một tỉnh trưởng lãnh đạo - người được bổ nhiệm bởi chính phủ. Các vùng không có vai trò lớn trong cung cấp dịch vụ công mà chủ yếu tham gia vào việc điều phối, giám sát và tổ chức các dịch vụ xuyên suốt nhiều huyện.

Cấp huyện là ĐVHC quan trọng nhất trong hệ thống chính quyền địa phương của Thụy Điển. Mỗi huyện có quyền tự chủ trong việc cung cấp các dịch vụ công cộng như giáo dục, chăm sóc sức khỏe, dịch vụ xã hội, giao thông công cộng và bảo vệ môi trường. Mỗi huyện có một hội đồng được bầu ra từ cử tri địa phương và một hội đồng thành phố (hoặc hội đồng huyện) để quản lý các hoạt động hành chính. Các huyện này có quyền thu thuế và sử dụng ngân sách địa phương để thực hiện các chức năng của mình. Hầu hết các dịch vụ công được tổ chức và điều hành bởi các huyện, với trọng tâm là các dịch vụ xã hội, giáo dục, y tế, nhà ở. Các huyện cũng có trách nhiệm trong việc bảo vệ môi trường và phát triển cơ sở hạ tầng.

Giá trị tham khảo đối với Việt Nam

Về tổ chức lại đơn vị hành chính

Việc tổ chức các ĐVHC ở các quốc gia rất đa dạng, phụ thuộc vào chế độ chính trị, trình độ phát triển kinh tế - xã hội và các yếu tố tự nhiên, lịch sử, văn hóa. Tùy điều kiện cụ thể của từng quốc gia mà chính quyền địa phương có thể được tổ chức 02 cấp, 03 cấp hoặc nhiều hơn. Tuy nhiên, việc tổ chức chính quyền địa phương 02 cấp là mô hình phổ biến được phần lớn các quốc gia trên thế giới áp dụng (trên 50%); đồng thời hiện nay, xu hướng chuyển đổi từ mô hình chính quyền địa phương 03, 04 cấp theo hướng xóa bỏ cấp trung gian đang diễn ra ở nhiều quốc gia khác trong khu vực và trên thế giới. Quá trình tổ chức lại các ĐVHC vẫn tiếp tục diễn ra ở nhiều nước, bao gồm cả việc phân vạch địa giới hành chính và tổ chức mô hình chính quyền mới. Hầu hết các quốc gia đều trải qua giai đoạn quá độ, tổ chức lại ĐVHC các cấp để giảm số lượng lớn ĐVHC (Nhật Bản giảm 46,3%; New Zealand giảm 90,1%, Đan Mạch giảm 63,8%) theo hướng bỏ chính quyền cấp trung gian, quá trình chuyển đổi diễn ra trong các “cuộc cải cách hành chính lớn” và có ý nghĩa quyết định thay đổi toàn bộ tổ chính quyền địa phương ở các quốc gia này từ đó nâng cao hiệu lực quản lý của các cấp chính quyền địa phương.

Đối với nước ta, việc tổ chức lại ĐVHC và chuyển đổi từ mô hình chính quyền địa phương 03 cấp sang mô hình chính quyền địa phương 02 cấp trong giai đoạn hiện nay là tất yếu để tinh gọn tổ chức, bỏ cấp trung gian để nâng cao hiệu quả hoạt động và phù hợp với yêu cầu tổ chức và quản lý chính quyền địa phương trong giai đoạn mới. Việc tổ chức lại ĐVHC phải phù hợp với đặc điểm đô thị, nông thôn, miền núi, hải đảo; đồng thời sắp xếp lại ĐVHC các cấp phải theo hướng tăng quy mô diện tích tự nhiên, dân số, mở rộng không gian phát triển, phát huy mọi tiềm lực, lợi thế của từng ĐVHC để phát triển kinh tế - xã hội của địa phương.

Về mô hình tổ chức của chính quyền địa phương

Mô hình tổ chức chính quyền địa phương của các quốc gia trên thế giới rất đa dạng. Dù theo mô hình nào thì chính quyền địa phương ở các nước luôn có sự phân biệt giữa chính quyền tự quản với chính quyền đại diện; giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn. Đối với chính quyền tự quản, chính quyền trung ương công nhận và trao quyền tự quản trong những phạm vi và mức độ khác nhau cho các địa phương. Chính quyền địa phương tự quản có hội đồng do dân bầu để quyết định các công việc thuộc thẩm quyền. Cách tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình này không phân biệt thứ bậc cấp trên, cấp dưới. Sự khác nhau của tổ chức chính quyền địa phương là ở quy mô, loại hình cũng như chức năng, nhiệm vụ được pháp luật quy định.

Ở Việt Nam hiện nay cũng có những quy định về chính quyền địa phương ở đô thị và chính quyền địa phương ở nông thôn. Tuy nhiên, chưa có sự khác biệt rõ nét về nhiệm vụ, quyền hạn giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn, chưa phát huy được sự năng động, sáng tạo và chủ động trong chỉ đạo, điều hành của chính quyền địa phương đô thị làm giảm hiệu quả triển khai vận hành quản lý công việc. Mặc dù hiện nay các chính quyền đô thị đã được thực hiện những cơ chế đặc thù hoặc mô hình tổ chức khác biệt đối với một số đơn vị cụ thể (tổ chức chính quyền đô thị ở thành phố Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, thành phố Đà Nẵng và thành phố Hải Phòng), tuy nhiên cần tiếp tục có sự nghiên cứu, đổi mới, phù hợp hơn với từng mô hình chính quyền địa phương để đảm bảo hiệu quả quyết định được nhanh chóng, giảm thủ tục hành chính cho người dân và doanh nghiệp phù hợp với chính quyền đô thị, nông thôn, miền núi, hải đảo, ĐVHC - kinh tế đặc biệt.

Về đổi mới hoạt động của chính quyền địa phương

Qua nghiên cứu, các cơ quan tổ chức theo các mô hình khác nhau thường có cơ quan đại diện là Hội đồng và cơ quan hành chính có thể hoạt động theo mô hình tỉnh trưởng/thị trưởng, trong cơ chế này ngoài các thẩm quyền chung, thị trưởng còn có thẩm quyền riêng “độc lập” trong việc quyết định ngân sách, tuyển dụng nhân sự thuộc thẩm quyền của mình và giải quyết một số vấn đề trong đô thị, như: quản lý đô thị, môi trường, cấp giấy phép xây dựng... Chính những thẩm quyền độc lập này sẽ giúp công việc của đô thị được giải quyết nhanh chóng và hiệu quả. Mô hình thị trưởng ngày càng trở nên phổ biến tại các thành phố, đô thị lớn trên thế giới; có giá trị tham khảo trong quá trình xây dựng chính quyền đô thị phù hợp với đặc thù của Việt Nam.

Ở Việt Nam, với tư cách là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng quyền làm chủ của nhân dân, hoạt động giám sát của HĐND còn hạn chế vì nhiều nguyên nhân xuất phát từ tính chất, chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền của HĐND và năng lực của một số đại biểu HĐND chưa cao, chưa đồng đều. Cơ cấu tổ chức của UBND các cấp theo luật định gồm có chủ tịch, các phó chủ tịch và các ủy viên hoạt động theo chế độ tập thể UBND kết hợp với trách nhiệm của chủ tịch UBND. Tuy nhiên vị trí, vai trò của các ủy viên với tư cách là thành viên UBND chưa rõ ràng nên hoạt động và trách nhiệm cá nhân ủy viên trong các hoạt động tập thể UBND còn mờ nhạt và hình thức. Chế độ làm việc tập thể của UBND kết hợp với trách nhiệm của chủ tịch UBND nếu thực hiện không tốt sẽ dẫn đến tình trạng phải họp nhiều, gây lãng phí thời gian, không rõ trách nhiệm của từng thành viên UBND và không kịp thời giải quyết những việc có tính cấp bách, cần thiết. Do vậy, cần nghiên cứu đổi mới cơ chế hoạt động của UBND theo hướng mô hình thủ trưởng hành chính phù hợp với tình hình thực tiễn của Việt Nam./.

-------------------

Ghi chú:

(1) Theo nghiên cứu của tác giả Juan Luis Gomez và tác giả Jorge Martinez-Vazquez “An_International_Perspective_on_the_Determinants_of_Local_Government_Fragmentation” International Center for Public Policy Working paper, March 201,p2.

Tài liệu tham khảo:

1. Juan Luis Gomez và tác giả Jorge Martinez-Vazquez “An_International_Perspective_on_the_Determinants_of_Local_Government_Fragmentation” International Center for Public Policy Working paper, March 201,p2

2. Christensen, T., & Lægreid, P. (2007). Transcending New Public Management: The Transformation of Public Sector Reforms. Ashgate Publishing.

3. Ministry of Internal Affairs and Communications of Japan. (2020). White Paper on Local Public Finance. Retrieved from http://www.soumu.go.jp

4. Local Government Denmark (KL). (2008). Local Democracy and Local Government Reform in Denmark. KL Publications.

5. New Zealand Department of Internal Affairs. (2008). The Reorganisation of Local Government in New Zealand. Wellington: Department of Internal Affairs.

6. Swedish Association of Local Authorities and Regions. (2015). Local Government in Sweden. Retrieved from https://skr.se

ThS Nguyễn Bích Thủy - Vụ Chính quyền địa phương, Bộ Nội vụ