Quản trị địa phương theo hướng hiện đại, hiệu quả trong tổ chức chính quyền địa phương 02 cấp hiện nay

Từ khóa: quản trị địa phương, vấn đề đặt ra, hiện đại, hiệu quả, mô hình tổ chức chính quyền địa phương 02 cấp.

Abstract: Under the sound leadership of the Party, our country has witnessed, is witnessing and will continue to witness breakthrough transformations, reflected in changes from perception to action across various sectors. However, a number of commonly used terms have not been clearly defined or consistently interpreted, thereby becoming “barriers” and “bottlenecks” in policy-making and practical implementation in different fields and industries. This article focuses on clarifying the concept of local governance, its requirements, characteristics, and the emerging issues in advancing local governance toward modernity and effectiveness, in line with the current two-tier local government model.

Key words: local governance, the emerging issues, modernity, effectiveness, the current two-tier local government model.

TS Trần Anh Tuấn - Chủ tịch Hiệp hội Khoa học hành chính Việt Nam, nguyên Thứ trưởng Bộ Nội vụ phát biểu tại Hội thảo khoa học với chủ đề “Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản trị địa phương” do Viện Khoa học Tổ chức nhà nước và Lao động tổ chức.

1. Khái niệm quản trị địa phương

Trong một thời gian dài thực hiện cơ chế kế hoạch hóa tập trung bao cấp với tổ chức nhà nước chuyên chính vô sản, chúng ta đã quen với thuật ngữ “quản lý nhà nước” với vai trò của Chính phủ phải “lo từ cái kim, sợi chỉ” cho Nhân dân. Mọi người làm việc trong các cơ quan hành chính, đơn vị sự nghiệp của Đảng, Nhà nước, đoàn thể quần chúng, doanh nghiệp, nông lâm trường, hợp tác xã, lực lượng vũ trang,... đều gọi chung trong một cụm từ “cán bộ, công nhân viên chức”. Từ đổi mới đến nay, chúng ta đã từng bước phân tách hoạt động hành chính sự nghiệp ra khỏi hoạt động sản xuất, kinh doanh; đồng thời tách bạch hoạt động hành chính với hoạt động sự nghiệp, dịch vụ công… Cùng với đó là chuyển hoạt động của Chính phủ từ quản lý toàn diện, chỉ đạo tập trung từ Trung ương tới cơ sở sang quản lý vĩ mô, hoạch định chính sách và đẩy mạnh phân cấp, phân quyền cho địa phương.

Từ năm 1986, khi bước vào giai đoạn “Đổi mới”,  chuyển sang nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và nền dân chủ xã hội chủ nghĩa dưới sự lãnh đạo của Đảng thì bên cạnh cụm từ “quản lý nhà nước”, chúng ta đã bắt đầu sử dụng cụm từ “quản trị”. Thuật ngữ này được đưa vào giảng dạy, nghiên cứu và áp dụng trước trong lĩnh vực đào tạo nguồn nhân lực cho khu vực doanh nghiệp với cụm từ “quản trị doanh nghiệp”. Tuy nhiên, tư duy và nhận thức không thể thay đổi ngay lập tức mà cần có một “lộ trình” từng bước. Mặc dù công cuộc Đổi mới được bắt đầu từ năm 1986, nhưng tư duy kế hoạch hóa tập trung vẫn chậm thay đổi, vẫn còn nhiều dấu ấn nặng nề trong nhận thức, trong tư duy, trong thể chế và các hoạt động của bộ máy. Trong suốt thời gian dài của quá trình đổi mới, dấu ấn tư duy về “quản lý nhà nước” vẫn còn hiện hữu ở nhiều lĩnh vực và thể hiện trên mọi phương diện của đời sống xã hội. Nhà nước, Chính phủ và chính quyền địa phương vẫn giữ vai trò chủ đạo và mang tính tập trung trong quản lý phát triển kinh tế - xã hội.

Đến Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII của Đảng (năm 2016) - sau 30 năm đổi mới, lần đầu tiên Văn kiện Đại hội Đảng xác định “chuyển từ quản lý nhà nước sang quản trị quốc gia” và tiếp tục thực hiện cơ chế “Đảng lãnh đạo, Nhà nước quản lý, Nhân dân làm chủ”, có bổ sung “phát huy vai trò của Mặt trận Tổ quốc Việt Nam” và các tổ chức chính trị - xã hội…”.

Tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII của Đảng (năm 2021), vấn đề này tiếp tục được đề cập nhưng vẫn chưa được luận giải rõ quản trị quốc gia được hiểu ra sao? Nội dung và yêu cầu của quản trị quốc gia là gì? Cơ chế hoạt động của quản trị quốc gia được xác định như thế nào? Cho đến nay, khái niệm “quản trị quốc gia” chưa được làm rõ trong bất cứ văn kiện nào của Đảng hoặc văn bản pháp luật nào của Nhà nước. Tuy nhiên, gần đây, bên cạnh cụm từ “quản trị quốc gia” còn xuất hiện thêm cụm từ “quản trị địa phương”, nhất là trong bối cảnh chuyển sang tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình 02 cấp.

Vì vậy, trong Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIV của Đảng sắp tới (năm 2026), cần thiết phải làm rõ hơn về nhận thức và nội hàm của các cụm từ “quản trị quốc gia”, “quản trị địa phương”, để có cơ sở đổi mới tổ chức và hoạt động của Chính phủ và chính quyền địa phương, kiến tạo môi trường phát triển kinh tế thị trường, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, thực hiện dân chủ xã hội chủ nghĩa dưới sự lãnh đạo của Đảng. Từ đó, đưa đất nước bước vào kỷ nguyên mới, hưng thịnh và giàu mạnh. Trong bối cảnh hiện nay, khi chúng ta đang thực hiện cuộc cách mạng tinh gọn tổ chức bộ máy, tổ chức chính quyền địa phương (CQĐP) theo mô hình 02 cấp, đẩy mạnh phân quyền, phân cấp cho CQĐP theo hướng tự quản với phương châm: “việc của địa phương để địa phương làm”, “địa phương tự quyết, tự thực hiện và tự chịu trách nhiệm”, thì việc làm rõ khái niệm quản trị địa phương là rất cần thiết.  

Nhiều nhà nghiên cứu và nhà khoa học đã đưa ra các cách hiểu về quản trị địa phương với các góc độ tiếp cận khác nhau. Qua tham khảo quan điểm của một số quốc gia và một số tổ chức quốc tế cho thấy có một số điểm cơ bản thuộc nội hàm của quản trị địa phương như sau:

Trước hết, đây là quá trình thực hiện các chính sách phát triển kinh tế - xã hội và phục vụ nhân dân trên địa bàn đơn vị hành chính cấp tỉnh, cấp xã.

Hai là, hoạt động tự quản của CQĐP là nội dung căn bản để thực hiện quản trị địa phương hiện đại, hiệu quả trên các phương diện: quy hoạch, ngân sách, tài chính, đầu tư, biên chế, nguồn nhân lực chất lượng cao, an sinh xã hội… 

Ba là, quản trị địa phương phải kiến tạo được hệ sinh thái môi trường phát triển cho mọi tổ chức, doanh nghiệp, loại hình kinh tế (nhà nước, tư nhân, tập thể, cá thể...) có không gian và môi trường hoạt động, có cơ sở hạ tầng thuận lợi.

Bốn là, chủ thể trong quản trị địa phương gồm CQĐP, các tổ chức xã hội, xã hội nghề nghiệp, các doanh nghiệp, cộng đồng dân cư. Trong đó, CQĐP giữ vai trò chủ đạo, cốt lõi. Các tổ chức khác tham gia với vai trò tích cực.  

Năm là, thực hiện đầy đủ quyền và nghĩa vụ của công dân; phát huy dân chủ thực sự, tạo đồng thuận cao trong xã hội; tập hợp, thu hút được mọi nguồn lực (tài chính, công nghệ, nhân lực…) trong xã hội để thực hiện mục tiêu phát triển bền vững.

Từ các nội hàm của quản trị địa phương nêu trên, có thể hiểu: quản trị địa phương là quá trình thực hiện các chính sách gắn với cơ chế tự quản, kiến tạo môi trường, tận dụng nguồn lực trong từng đơn vị hành chính với trụ cột cốt lõi là CQĐP, có sự đồng thuận, tham gia, phối hợp trực tiếp và đóng góp nguồn lực của các tổ chức xã hội, doanh nghiệp, cộng đồng dân cư nhằm phát triển bền vững kinh tế - xã hội và phục vụ Nhân dân một cách tốt nhất.

2. Đặc điểm của quản trị địa phương hiện nay

Thứ nhất, phân định thẩm quyền giữa Trung ương và CQĐP theo phương châm: việc của địa phương phải do địa phương thực hiện. Chính quyền địa phương phải là trụ cột và phải thực sự hoạt động theo nguyên tắc tự quản, tự chịu trách nhiệm, thực hiện đầy đủ các nhiệm vụ, thẩm quyền được giao.

Thứ hai, tiết lập mối quan hệ giữa chính quyền trung ương với CQĐP; giữa chính quyền cấp tỉnh với chính quyền cấp xã trong điều kiện đẩy mạnh phân quyền và thực hiện tự quản địa phương. Chú trọng đổi mới tổ chức và hoạt động của cộng đồng dân cư dưới các hình thức thôn, tổ dân phố.

Thứ ba, tập hợp, thu hút sự tham gia của khu vực doanh nghiệp tư nhân và các tổ chức xã hội, xã hội nghề nghiệp vào tiến trình đổi mới, sáng tạo, ứng dụng khoa học, công nghệ, chuyển đổi số và xây dựng, triển khai, thực hiện các chính sách nhằm phát triển kinh tế - xã hội và phục vụ Nhân dân. Chuyển giao một số dịch vụ công cho các tổ chức xã hội, xã hội nghề nghiệp có khả năng thực hiện.

Thứ tư, tạo điều kiện để người dân, doanh nhân thông qua các tổ chức của mình thực hiện việc giám sát, phản biện và trách nhiệm giải trình các hoạt động của CQĐP.

Thứ năm, mọi hoạt động thực hiện chính sách của CQĐP và các tổ chức ngoài chính quyền phải được công khai, minh bạch, rõ ràng; tuân thủ pháp luật với chế độ công vụ phục vụ Nhân dân.

Thứ sáu, đẩy mạnh ứng dụng khoa học, công nghệ, công nghệ số và trí tuệ nhân tạo AI, số hóa mọi hoạt động của CQĐP - với chính quyền số, nền hành chính số và công vụ số; tiếp tục thực hiện phong trào “Bình dân học vụ số” trong toàn xã hội.

3. Điều kiện để quản trị địa phương hiện đại, hiệu quả

Một là, phải tiến hành phân định thẩm quyền giữa Trung ương và CQĐP. Trong đó, mạnh dạn phân quyền cho CQĐP quyết định ngân sách và biên chế cán bộ, công chức, viên chức. Bởi lẽ, ngân sách và nhân lực là các điều kiện bảo đảm cho CQĐP thực hiện tốt các nhiệm vụ và quyền hạn được giao.

Hai là, Nhà nước cần xây dựng và ban hành các quy định về điều kiện, yêu cầu, nội dung và trách nhiệm thực hiện cơ chế tự quản của CQĐP với nguyên tắc minh bạch và trách nhiệm giải trình. Trong đó, chú trọng các nội dung tự quản về quy hoạch và phát triển cơ sở hạ tầng, về quản lý đô thị và phát triển nông thôn; thu chi ngân sách; về tổ chức bộ máy và quản lý đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức; chính sách tiền lương và thu nhập, đãi ngộ…   

Ba là, quản trị địa phương cần mạnh dạn chuyển giao cung ứng dịch vụ công cho khu vực ngoài nhà nước thực hiện và khuyến khích phát triển các tổ chức sự nghiệp dân lập, tư thục.

Bốn là, ứng dụng mạnh mẽ công nghệ số, xây dựng cơ sở hạ tầng kỹ thuật số, trí tuệ nhân tạo vào mọi hoạt động của cấp ủy đảng, chính quyền, Mặt trận Tổ quốc, các doanh nghiệp và cộng đồng dân cư.

Năm là, quản trị địa phương phải huy động được mọi nguồn lực trong xã hội để tham gia vào tiến trình phát triển. Nguồn lực không chỉ từ Nhà nước, từ CQĐP, mà còn từ trong nhân dân thông qua các doanh nghiệp, nhất là khu vực tư nhân, các tổ chức xã hội, xã hội nghề nghiệp. 

Sáu là, quản trị địa phương phải phát huy dân chủ, tạo được sự đồng thuận và tập hợp mọi tầng lớp trong nhân dân, các doanh nghiệp, các tổ chức xã hội, xã hội nghề nghiệp trong mọi hoạt động phát triển kinh tế và an ninh, trật tự xã hội…

4. Các yêu cầu để thực hiện quản trị địa phương

Trước hết, thể chế pháp luật phải bảo đảm chất lượng, tính ổn định lâu dài, ít phải sửa đổi, bổ sung; đáp ứng yêu cầu thực tiễn trong xử lý mối quan hệ giữa 3 trụ cột (Nhà nước - thị trường - xã hội) dưới sự lãnh đạo của Đảng.

Thứ hai, quản trị địa phương không thể tách rời với quản trị quốc gia. Theo đó, cần xây dựng lại quan hệ giữa Chính phủ và CQĐP phù hợp với mục tiêu tinh, gọn, mạnh, hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả, gắn với “Chính phủ nhỏ, xã hội lớn”; “Chính phủ lái thuyền, không chèo thuyền”; đề cao vai trò và trách nhiệm tự quản của CQĐP theo phương châm: địa phương “tự quyết, tự làm, tự chịu trách nhiệm”. Quyền hạn phải gắn với trách nhiệm. Tổ chức phân quyền hợp lý giữa các cơ quan nhà nước, nhất là giữa Quốc hội, Chính phủ với CQĐP.

Thứ ba, huy động mọi nguồn lực để phát triển. Nguồn lực không chỉ thuần túy là ngân sách nhà nước, mà còn cả các nguồn lực khác như nhân lực, nhân tài, công nghệ, kỹ thuật, kinh nghiệm… Các nguồn lực này phải sử dụng hiệu quả, không để tiêu cực, lãng phí, phục vụ yêu cầu phát triển bền vững.

Thứ tư, khuyến khích công dân, doanh nghiệp, các tổ chức hội, hiệp hội… phát huy trách nhiệm không chỉ trong tư vấn, giám sát, phản biện, mà còn tham gia vào quá trình hoạch định chính sách; tham gia xây dựng pháp luật, tham gia cung cấp dịch vụ công, nâng cao chất lượng y tế, giáo dục và an sinh xã hội phục vụ Nhân dân. 

Thứ năm, xây dựng nền hành chính và chế độ công vụ hiện đại, chuyên nghiệp, phục vụ Nhân dân, phục vụ phát triển kinh tế, gắn kết với sự phát triển của khoa học - công nghệ - thông tin, số hóa mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, đẩy mạnh, mở rộng hợp tác, hội nhập quốc tế; thúc đẩy liên kết, hợp tác với các cơ sở nghiên cứu khoa học và đào tạo danh tiếng trong khu vực và thế giới.

5. Những vấn đề đặt ra trong quản trị địa phương theo hướng hiện đại, hiệu quả khi thực hiện mô hình tổ chức chính quyền địa phương 02 cấp

Hiện nay, chúng ta đang thực hiện mô hình tổ chức CQĐP 02 cấp thay vì 03 cấp như trước kia. Như vậy, cấp xã không còn là “cánh tay nối dài” của cấp tỉnh mà đã chuyển đổi thực sự thành CQĐP với địa vị pháp lý là một cấp chính quyền. Để thực hiện và đi vào vận hành CQĐP 02 cấp, bên cạnh việc sửa đổi Hiến pháp, Chính phủ đã trình Quốc hội ban hành Luật Tổ chức Chính phủ (sửa đổi, bổ sung), Luật Tổ chức chính quyền địa phương (sửa đổi, bổ sung) và Luật Cán bộ, công chức (sửa đổi, bổ sung)... Đồng thời, đã ban hành khoảng trên 40 Nghị định để triển khai thực hiện (riêng về phân cấp, phân quyền và phân định thẩm quyền giữa Chính phủ với CQĐP đã ban hành 28 Nghị định).

Tuy nhiên, quản trị địa phương hiện nay cần chú ý một số điểm sau:

Một là, về thể chế và đổi mới hoạt động của chính quyền địa phương: tiếp tục rà soát hệ thống văn bản luật, nghị quyết của Quốc hội, nghị định và các văn bản của Chính phủ đã ban hành để xem trong quá trình thực hiện có vấn đề gì chưa hợp lý và chưa phù hợp với CQĐP 02 cấp thì kiến nghị, đề xuất sửa đổi, bổ sung. Chú trọng tính minh bạch và trách nhiệm giải trình trong hoạt động của CQĐP, nhất là hoạt động phục vụ các nhu cầu của người dân. Bên cạnh việc phối hợp chặt chẽ với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, cần chú trọng năng lực kết nối với các doanh nghiệp, các tổ chức sự nghiệp ngoài công lập, các tổ chức xã hội, xã hội nghề nghiệp để nâng cao hiệu quả quản trị địa phương.

Hai là, về phân quyền: cần phân quyền cho CQĐP được quyết định ngân sách và biên chế của địa phương. Đây chính là điều kiện để thực hiện tốt vai trò tự quản của địa phương, được chủ động sử dụng nguồn lực thực hiện các nhiệm vụ được giao. Chính phủ cần xây dựng và quản lý thống nhất danh mục vị trí việc làm trong các cơ quan có tính tương đồng, giống nhau về chức năng, nhiệm vụ để các địa phương thực hiện.

Ba là, về chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức: cần tạo động lực làm việc và khả năng thích ứng của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức bằng các giải pháp thiết thực cụ thể, tránh đơn thuần hô hào, đốc thúc và sớm chuyển sang quản lý theo vị trí việc làm gắn với sản phẩm, hiệu quả hoạt động. Triển khai đánh giá, phân loại cán bộ, công chức trong các cơ quan, tổ chức cấp tỉnh, cấp xã, nhất là cấp xã để giữ lại những người làm việc tốt và giải quyết chính sách với những người dôi dư. Hiệu quả hoạt động của CQĐP 02 cấp phụ thuộc chính vào yếu tố con người nên vấn đề này cần được chú ý với trách nhiệm cao. Cần quan tâm chính sách thu hút và trọng dụng nhân tài, phát triển nguồn nhân lực chất lượng cao, nhân lực số. Không chỉ thực hiện trong CQĐP mà phải thực hiện cả trong khu vực tư, khu vực sự nghiệp, nhất là nghiên cứu khoa học, đổi mới sáng tạo.

Bốn là, về đổi mới sáng tạo và số hóa các hoạt động: Trong kỷ nguyên mới “Ai có công nghệ, ai có dữ liệu sẽ trở thành người thành công và chiến thắng”, cho nên cần chú trọng việc thực hiện số hóa các tài liệu lưu trữ và ứng dụng công nghệ số vào mọi hoạt động của CQĐP. Bình dân học vụ số phải thực sự trở thành phong trào, để không chỉ cán bộ, công chức, viên chức mà cả mọi người dân, mọi tổ chức trong xã hội đều làm chủ công nghệ số và giao tiếp với nhau hiệu quả thông qua các công nghệ số. Đây là cơ sở để thực sự nâng cao hiệu quả hoạt động của CQĐP, rút ngắn khoảng cách giữa người dân và chính quyền, đúng với tinh thần chính quyền “gần dân, sát dân”. Cần xây dựng bộ tiêu chí đánh giá mức độ số hóa nền hành chính ở địa phương (cấp tỉnh và cấp xã).  

Năm là, phát huy vai trò động lực quan trọng của doanh nghiệp tư nhân: công khai các chương trình dự án xây dựng, đầu tư, thương mại, đường sá, cầu cống... và định hướng cho các doanh nghiệp tư nhân tham gia, giảm tải gánh nặng ngân sách nhà nước dành cho các công trình này.

Sáu là, đối với các tổ chức cung cấp dịch vụ công: cần tiếp tục nghiên cứu để có phương án và giải pháp hợp lý hơn trong việc phân định giao các tổ chức sự nghiệp, cung cấp dịch vụ công về giáo dục, y tế, khoa học, văn hóa, thông tin... Nhóm nào thì giao chính quyền cấp xã quản lý và chịu trách nhiệm? Nhóm nào thì giao các cơ quan sở, ngành quản lý? Khuyến khích chuyển giao dịch vụ công cho khu vực ngoài nhà nước thực hiện gắn với tiêu chí chất lượng, hiệu quả. Thực hiện quản lý bằng kết quả, chất lượng hoạt động ở các tổ chức dân lập, tư thục, không nên hành chính hóa hoạt động của các tổ chức này như giao chỉ tiêu và kế hoạch như một số địa phương đang làm.

Bảy là, đối với các cộng đồng dân cư (thôn, tổ dân phố): đổi mới tổ chức và hoạt động của cộng đồng dân cư phù hợp với hoạt động của CQĐP 02 cấp, tránh hành chính hóa hoạt động của cộng đồng dân cư. Quy định rõ các nhiệm vụ cụ thể mà cộng đồng dân cư phải chịu trách nhiệm thực hiện, tránh trùng lặp với các cơ quan của cấp xã. Xây dựng đội ngũ cán bộ hoạt động không chuyên trách ở cộng đồng dân cư đảm bảo chất lượng. Giải quyết chính sách hoặc bố trí phù hợp cán bộ không chuyên trách ở cấp xã trước đây.

Mô hình tổ chức CQĐP 02 cấp ở nước ta đã được vận hành chính thức từ ngày 01/7/2025, mặc dù bước đầu hoạt động khá thuận lợi, thông suốt nhưng không tránh khỏi các vướng mắc, khó khăn cần xử lý. Vì vậy, “quản trị địa phương” theo hướng hiện đại, hiệu quả trong tổ chức CQĐP 02 cấp gần dân, sát dân và phục vụ Nhân dân ở Việt Nam vẫn là một vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu và từng bước hoàn thiện trong thời gian tới./.

Tài liệu tham khảo:

1. Nissen, S, Local Governance. In Encyclopedia of the UN Sustainable Development Goals, SpringerLink, H.2021.

2. Pierre, J., & Peters, B. G, Governance, politics and the state (2nd ed.), Red Globe Press, H.2020.

3. Vũ Công Giao, Nguyễn Hoàng Anh, Đặng Minh Tuấn, Nguyễn Minh Tuấn (đồng chủ biên), Quản trị tốt: Lý luận và thực tiễn, Nxb CTQG-ST, H.2017.

4. Nguyễn Quốc Tuấn, Mô hình quản trị địa phương ở Việt Nam: Những vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb CTQG-ST, H.2018.

5. Đặng Khắc Ánh, Xây dựng nền quản trị quốc gia hiện đại, hiệu lực, hiệu quả - đặc điểm, thách thức và giải pháp, Tạp chí Lý luận chính trị, số 563 (tháng 01/2025), tr.114-121.

6. Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIII, Nxb CTQG-ST, H.2021.

7. Osborne, David / Gaebler, Ted, Đổi mới hoạt động của Chính phủ, Nxb CTQG-ST, H.1997.

8. Đảng Cộng sản Việt Nam, Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Nxb CTQG-ST, H.2016.

TS Trần Anh Tuấn - Ủy viên Đoàn Chủ tịch Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, Chủ tịch Hiệp hội Khoa học hành chính Việt Nam, nguyên Thứ trưởng Bộ Nội vụ