Đối với Việt Nam, việc thử nghiệm có kiểm soát giúp cân bằng giữa yêu cầu đổi mới mạnh mẽ và bảo đảm ổn định vĩ mô, giữa khát vọng bứt phá và nguyên tắc thận trọng trong quản trị quốc gia; là công cụ thu hút nguồn lực chất lượng cao, thúc đẩy chuyển giao công nghệ, hình thành hệ sinh thái đổi mới sáng tạo, từ đó lan tỏa động lực phát triển sang các vùng, miền khác. Trong dài hạn, thành công của mô hình này không chỉ được đo bằng tăng trưởng kinh tế, mà còn ở khả năng định hình những chuẩn mực thể chế tiên tiến, góp phần tạo đột phá trong phát triển kinh tế, nâng tầm vị thế quốc gia trong trật tự kinh tế toàn cầu.
Abstract: In the context of intensifying global strategic competition and the rapidly accelerating pace of technological innovation cycles, the development of special economic zone models associated with institutional experimentation has become an objective and inevitable requirement for most countries, particularly developing economies. These zones are not merely engines of superior economic performance; they also function as “institutional laboratories,” enabling governments to test, screen, and refine new policies before scaling them across the broader system. For Viet Nam, controlled experimentation serves as a critical mechanism to balance the imperative for bold innovation with the need to maintain macroeconomic stability, as well as to reconcile the ambition for breakthrough development with the principles of prudent national governance. It also acts as a powerful instrument to attract high-quality resources, promote technology transfer, and foster innovation ecosystems, thereby generating spillover effects that stimulate development across other regions. In the long term, the success of this model should not be measured solely by economic growth, but also by its capacity to shape advanced institutional standards, contribute to transformative development breakthroughs, and elevate the country’s position within the global economic order.
Từ khóa: đặc khu kinh tế; đặc khu đổi mới; khu kinh tế tự do; khu thương mại tự do; thử nghiệm thể chế; khung thử nghiệm có kiểm soát.
Keywords: Special Economic Zones (SEZs); Regulatory Innovation Zones (RIZ); Free Economic Zones (FEZs); Free Trade Zones (FTZs); Institutional Experimentation; Regulatory Sandbox.
1. Sự cần thiết của mô hình đặc khu kinh tế thế hệ mới
Hiện nay, đặc khu kinh tế (tiếng Anh: Special Economic Zone - SEZ) không còn đơn thuần là công cụ thu hút đầu tư dựa trên ưu đãi, mà đã trở thành một thiết chế đặc biệt để thử nghiệm chính sách và dẫn dắt chuyển đổi mô hình tăng trưởng. Thực tiễn quốc tế cho thấy, các quốc gia thành công đều sử dụng đặc khu như một “không gian thử nghiệm có kiểm soát”, nơi các cải cách được triển khai nhanh hơn, linh hoạt hơn trước khi nhân rộng ra toàn nền kinh tế (11).
Đối với Việt Nam, yêu cầu đặt ra không phải là mở rộng thêm các khu ưu đãi, mà là thiết kế hệ thống đặc khu kinh tế có cấu trúc, phân công chức năng rõ ràng, gắn với chiến lược phát triển dài hạn. Trong bối cảnh đã hình thành các trung tâm tài chính tại TP.HCM, Đà Nẵng, cùng với chủ trương thành lập các khu kinh tế tự do và khu thương mại tự do tại nhiều địa phương, việc tiếp tục phát triển đặc khu kinh tế theo mô hình tổng hợp hoặc trùng lặp chức năng sẽ dẫn đến phân tán nguồn lực, suy giảm hiệu quả chính sách và gia tăng cạnh tranh nội bộ (10).
Vì vậy, việc xác định mô hình đặc khu kinh tế thế hệ mới không chỉ là vấn đề kinh tế, mà còn là bài toán về tư duy quản trị quốc gia, trọng tâm cần chuyển từ “ưu đãi” sang “thể chế”, từ “thu hút đầu tư bằng mọi giá” sang “lựa chọn chiến lược” (1). Mô hình đặc khu kinh tế thế hệ mới không phải là tập hợp các “vùng ưu đãi”, mà là khu vực thử nghiệm thể chế. Thành công của đặc khu không được đo bằng số lượng dự án hay quy mô vốn đăng ký, mà bằng khả năng tạo ra và kiểm chứng các mô hình chính sách mới, có thể nhân rộng ra toàn nền kinh tế.
Trong bối cảnh mới, đặc khu kinh tế cần được thiết kế như một “phòng thí nghiệm chính sách”, thay vì tiếp tục theo đuổi mô hình cạnh tranh ưu đãi. Vai trò cốt lõi của đặc khu kinh tế sẽ là tạo ra một không gian thể chế linh hoạt, nơi các mô hình quản trị và quy định pháp lý mới có thể được thử nghiệm trước khi áp dụng trên diện rộng (6).
Thứ nhất, đặc khu kinh tế cho phép thử nghiệm thể chế có chọn lọc, bao gồm các cơ chế tự chủ cao, mô hình quản trị tinh gọn và các chuẩn mực pháp lý tiệm cận quốc tế. Điều này giúp rút ngắn thời gian phản ứng chính sách trong bối cảnh kinh tế số và đổi mới công nghệ diễn ra nhanh chóng.
Thứ hai, đặc khu kinh tế đóng vai trò “vùng đệm” cho cải cách, giúp kiểm soát rủi ro khi triển khai các chính sách mới. Thay vì áp dụng đại trà và đối mặt với rủi ro hệ thống, các cải cách có thể được thử nghiệm trong phạm vi hẹp, được đo lường và điều chỉnh trước khi nhân rộng.
Thứ ba, đặc khu kinh tế góp phần giải quyết mâu thuẫn giữa đổi mới và ổn định, thông qua cơ chế phân lập rủi ro. Các thử nghiệm chính sách có thể được triển khai mạnh mẽ trong đặc khu mà không làm ảnh hưởng đến toàn bộ hệ thống kinh tế - tài chính quốc gia.
Lịch sử phát triển các đặc khu kinh tế trên thế giới cho thấy một quá trình chuyển đổi mang tính quy luật, từ mô hình dựa vào lợi thế chi phí sang mô hình dựa vào chất lượng thể chế. Sự chuyển đổi này phản ánh thay đổi sâu sắc trong cấu trúc cạnh tranh toàn cầu, khi các yếu tố truyền thống như lao động giá rẻ và ưu đãi thuế dần mất đi hiệu lực, nhường chỗ cho các yếu tố mang tính nền tảng hơn như môi trường pháp lý, năng lực quản trị và mức độ tự do kinh doanh.
Trong kỷ nguyên “đặc khu 1.0”, các quốc gia tập trung khai thác lợi thế tài nguyên sẵn có, bao gồm đất đai, lao động chi phí thấp và các chính sách ưu đãi thuế để thu hút đầu tư nước ngoài. Những mô hình như giai đoạn đầu của Thâm Quyến (Trung Quốc), các khu maquiladora tại Mexico hay các khu chế xuất ở Đông Nam Á đã đạt được thành công đáng kể trong việc thúc đẩy xuất khẩu và tạo việc làm. Tuy nhiên, mô hình này bộc lộ hạn chế rõ rệt khi nền kinh tế phát triển lên mức thu nhập trung bình, chi phí lao động gia tăng và cạnh tranh từ các quốc gia có chi phí thấp hơn trở nên gay gắt. Khi đó, lợi thế chi phí không còn đủ để duy trì sức hấp dẫn của đặc khu (8).
Sang kỷ nguyên “đặc khu 2.0”, các mô hình thành công như tại Dubai, Thâm Quyến, Singapore hay Shongdo đã chuyển trọng tâm sang xây dựng lợi thế thể chế (4)(5). Thay vì dựa vào ưu đãi, các đặc khu này tạo ra môi trường kinh doanh vượt trội với mức độ tự do cao, thủ tục hành chính tối giản và khả năng vận hành linh hoạt. Một trong những đặc điểm nổi bật là việc thiết lập các quy tắc pháp lý riêng biệt, thậm chí áp dụng các chuẩn mực quốc tế như thông luật hoặc cơ chế trọng tài quốc tế ngay trong đặc khu, nhằm bảo đảm quyền tài sản và giải quyết tranh chấp một cách nhanh chóng, minh bạch.
Biểu đồ 1: Sự tiến hóa các đặc khu kinh tế từ mô hình 1.0 sang mô hình 2.0
Bên cạnh đó, cơ chế quản trị là yếu tố mang tính quyết định đến hiệu quả của đặc khu kinh tế. Các đặc khu thành công đều trao quyền thực chất cho bộ máy điều hành tại chỗ, cho phép họ đưa ra quyết định nhanh chóng và phù hợp với diễn biến thị trường, thay vì phụ thuộc vào quy trình phê duyệt nhiều tầng nấc. Chính khả năng phản ứng theo thời gian thực này đã tạo ra lợi thế cạnh tranh mà các mô hình đặc khu truyền thống không thể đạt được.
Thực tiễn quốc tế đã phản ánh nguyên tắc lợi thế chi phí là hữu hạn và dễ bị sao chép, trong khi lợi thế thể chế mang tính bền vững và có khả năng tạo ra khác biệt dài hạn. Đây cũng là cơ sở quan trọng để định hướng lại mô hình đặc khu kinh tế của Việt Nam theo hướng hiện đại và hiệu quả hơn.
2.2. Yêu cầu về đặc tính “độc bản” và chuyên biệt hóa
Kinh nghiệm quốc tế chỉ ra rằng một trong những nguyên nhân khiến nhiều đặc khu kinh tế thất bại là việc “nhân bản” quá nhiều đặc khu giống hệt nhau, dẫn tới cạnh tranh nội bộ gay gắt giữa các địa phương trong cùng một quốc gia để thu hút cùng một nhóm nhà đầu tư. Mô hình này không chỉ làm giảm hiệu quả chính sách, mà còn gây lãng phí tài nguyên và làm yếu đi lợi thế tổng thể của hệ thống.
Ngược lại, các quốc gia thành công đều áp dụng nguyên tắc mỗi đặc khu là một “mắt xích” trong chuỗi giá trị kinh tế, với chức năng chuyên biệt và bổ trợ lẫn nhau. Ví dụ, Thâm Quyến (Trung Quốc) được định vị tập trung vào đổi mới sáng tạo và sản xuất công nghệ cao (3); Hải Nam hướng tới cảng tự do thương mại kết hợp du lịch cao cấp; Thượng Hải (Pudong) là trung tâm tài chính và dịch vụ hiện đại. Sự phân công này giúp từng đặc khu phát huy tối đa lợi thế cạnh tranh của mình, đồng thời giảm xung đột và tránh trùng lặp với các khu vực khác.
Tính bổ trợ giữa các đặc khu cũng đóng vai trò quyết định. Một đặc khu tài chính có thể cung cấp nguồn vốn cho đặc khu công nghiệp; một đặc khu công nghệ có thể cung cấp giải pháp chuyển đổi số cho toàn hệ thống; trong khi các đặc khu dịch vụ và logistics tạo nền tảng hạ tầng vật chất và thương mại. Cấu trúc bổ trợ này không chỉ nâng cao hiệu quả kinh tế mà còn làm tăng khả năng bền vững của toàn bộ mạng lưới đặc khu.
Nhận định từ thực tiễn quốc tế cho thấy, để đạt hiệu quả, mỗi đặc khu tại Việt Nam cần được định vị rõ ràng theo chức năng và lợi thế địa phương, tránh trùng lặp và tạo ra một hệ sinh thái tương tác, bổ sung cho nhau. Đây là nguyên tắc cơ bản để thiết kế hệ thống đặc khu kinh tế thế hệ mới, hiệu quả và bền vững.
Biểu đồ 2: So sánh chiến lược đặc khu kinh tế thế hệ mới tại một số quốc gia
2.3. Quy mô không quan trọng bằng “mật độ kinh tế”
Một sai lầm thường gặp trong quy hoạch đặc khu là tập trung vào diện tích rộng lớn mà bỏ qua chất lượng hạ tầng và dịch vụ. Nhiều dự án đặc khu được kỳ vọng trở thành “thành phố kinh tế” nhưng nếu mật độ kinh tế quá thấp - tức số lượng doanh nghiệp, vốn đầu tư và nhân lực tri thức tập trung không cao - thì hiệu quả đóng góp vào GDP sẽ rất hạn chế. Điều này cho thấy rằng, không phải quy mô về diện tích mới quyết định thành công, mà là cách mà đặc khu tập trung nguồn lực chất lượng cao và hạ tầng chiến lược.
Một trong những yếu tố quan trọng là mật độ vốn và tri thức. Các đặc khu thành công trên thế giới, như các đặc khu đổi mới (RIZ) tại Hàn Quốc hay các cụm Fintech tại London, thường chỉ chiếm diện tích khiêm tốn nhưng lại đóng góp tỷ trọng GDP rất lớn. Nguyên nhân là các khu này thu hút được một lượng lớn các công ty công nghệ cao, quỹ đầu tư mạo hiểm, và đội ngũ chuyên gia hàng đầu trong các lĩnh vực trọng điểm. Sự tập trung này tạo ra hiệu ứng lan tỏa tri thức, thúc đẩy đổi mới sáng tạo, và nâng cao năng suất kinh tế, điều mà một đặc khu rộng nhưng rải rác khó có thể đạt được (12).
Ngoài ra, lợi thế cạnh tranh khác biệt của đặc khu không nằm ở diện tích mà phụ thuộc vào chất lượng cơ sở hạ tầng và môi trường chính sách. Dòng vốn chất lượng cao hướng tới những nơi có mạng lưới 5G hiện đại, hạ tầng logistics thông minh, và các quy định về dữ liệu xuyên biên giới linh hoạt nhưng minh bạch (2). Chuyên gia và doanh nghiệp hàng đầu thường chọn các đặc khu nơi họ có thể dễ dàng kết nối, trao đổi tri thức và triển khai công nghệ tiên tiến mà không bị cản trở bởi thủ tục hành chính hay hạn chế pháp lý.
Biểu đồ 3:
Mật độ kinh tế - sự tập trung của vốn, tri thức và hạ tầng chiến lược - mới là nhân tố quyết định hiệu quả và khả năng cạnh tranh của đặc khu, chứ không phải đơn thuần diện tích rộng lớn. Các nhà hoạch định chính sách nên ưu tiên thiết kế những đặc khu nhỏ nhưng năng động, có khả năng thu hút và giữ chân nguồn lực chất lượng cao, thay vì chạy theo những khu đất rộng nhưng “trống rỗng” về mặt kinh tế.
2.4. Tầm quan trọng của nguồn nhân lực chất lượng cao
Trong mô hình đặc khu thế hệ mới, con người là trung tâm của mọi chính sách phát triển. Sự thành công của một đặc khu không chỉ dựa vào diện tích hay cơ sở hạ tầng hiện đại, mà còn phụ thuộc vào khả năng thu hút và giữ chân các chuyên gia hàng đầu trên thế giới. Nhân lực chất lượng cao không chỉ tạo ra giá trị trực tiếp cho nền kinh tế qua các hoạt động nghiên cứu, đổi mới sáng tạo và đầu tư, mà còn kích thích một hệ sinh thái tri thức năng động, nơi kiến thức được trao đổi liên tục giữa các doanh nghiệp, viện nghiên cứu và các trường đại học.
Một yếu tố quan trọng để thu hút nhân tài toàn cầu là xây dựng một “hệ sinh thái sống” (Live-Work-Play) vượt trội. Điều này bao gồm môi trường sống đạt chuẩn quốc tế, từ y tế, giáo dục đến các hoạt động văn hóa giải trí, giúp các chuyên gia cảm thấy cuộc sống và công việc tại đặc khu là một trải nghiệm trọn vẹn. Bên cạnh đó, các chính sách visa linh hoạt, chẳng hạn như Golden Visa dành cho nhà khoa học, chuyên gia tài chính và các nhà đầu tư chiến lược, giúp loại bỏ rào cản hành chính, tạo điều kiện thuận lợi để thu hút những nhân tố quyết định cho sự phát triển bền vững của đặc khu.
Một yếu tố khác làm nên sức mạnh của nhân lực chất lượng cao là tương tác chặt chẽ giữa trường đại học và doanh nghiệp ngay trong khu vực đặc khu. Sự liên kết này tạo ra dòng chảy tri thức liên tục: sinh viên, nhà nghiên cứu và chuyên gia doanh nghiệp được tiếp cận trực tiếp với các dự án thực tiễn, thúc đẩy đổi mới sáng tạo và tăng tốc ứng dụng công nghệ. Nhờ đó, đặc khu không chỉ là nơi làm việc mà còn là trung tâm nghiên cứu, nơi các ý tưởng được biến thành sản phẩm và dịch vụ có giá trị kinh tế cao.
Bài học quan trọng cho Việt Nam là cần tránh tư duy “phong trào” trong việc xây dựng đặc khu. Thay vì tập trung vào số lượng (cần có bao nhiêu đặc khu?), câu hỏi trọng tâm phải là: “Mỗi đặc khu sẽ giải quyết bài toán thể chế nào mà phần còn lại của đất nước chưa giải quyết được?”. Việc xác định rõ nhiệm vụ chiến lược, cùng với tập trung phát triển nhân lực chất lượng cao, sẽ giúp mỗi đặc khu trở thành trung tâm đổi mới, thu hút vốn và tri thức, từ đó tạo ra giá trị vượt trội so với những khu vực khác (7).
3. Một số hạn chế trong việc xây dựng mô hình đặc khu kinh tế ở Việt Nam trong giai đoạn trước đây
Trước đây, dự án Luật đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt Vân Đồn, Bắc Vân Phong, Phú Quốc đã được xây dựng, trình Quốc hội. Dự án Luật này tập trung đẩy mạnh phân quyền và xây dựng mô hình tổ chức vận hành hoạt động trong không gian địa giới đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt nhằm tạo khung khổ pháp lý đẩy mạnh thu hút đầu tư, qua đó biến 03 đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt trở thành mũi nhọn phát triển kinh tế. Bên cạnh những điểm tích cực, các đề xuất khung pháp lý cho đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (hay còn gọi đặc khu) bộc lộ một số hạn chế mang tính cấu trúc. Trước hết là xu hướng thiết kế đặc khu theo mô hình tổng hợp, trong đó một khu vực cùng lúc theo đuổi nhiều mục tiêu như công nghiệp, dịch vụ và du lịch, dẫn đến trùng lặp chức năng, làm suy giảm tính cạnh tranh của từng đặc khu. Ngoài ra, trọng tâm chính sách vẫn đặt vào các ưu đãi về thuế và đất đai, trong khi yếu tố quyết định thành công lại là chất lượng thể chế và năng lực quản trị.
Dưới đây là một số nút thắt cần được xem xét, tháo gỡ trong quá trình xây dựng, hoàn thiện mô hình đặc khu kinh tế. Cụ thể là:
3.1. “Bẫy” mô hình tổng hợp và sự phân tán mục tiêu
Hạn chế lớn nhất là tư duy “đa mục tiêu trong một không gian hẹp”. Các đề xuất trước đây thường muốn biến một đặc khu thành một “tiểu quốc gia” có đầy đủ từ khu công nghiệp, khu đô thị đến khu nghỉ dưỡng cao cấp. Hệ quả của sự dàn trải là khi một đặc khu theo đuổi quá nhiều mục tiêu, nguồn lực về hạ tầng và nhân lực bị xẻ nhỏ. Một khu công nghiệp đòi hỏi logistics và điện năng ổn định, trong khi khu du lịch đòi hỏi cảnh quan và sự yên tĩnh. Sự xung đột về công năng này làm giảm tính chuyên nghiệp và sức hút đối với các nhà đầu tư chuyên biệt. Điều này còn làm mất đi “điểm rơi” chiến lược, bởi việc thiếu một mũi nhọn cốt lõi khiến đặc khu không thể tạo ra lợi thế cạnh tranh vượt trội (Competitive Advantage) so với các khu vực lân cận hoặc các đặc khu trong khu vực ASEAN.
3.2. Quá tải ưu đãi tài chính, thiếu hụt đổi mới mang tính đột phá về thể chế
Trong các dự thảo trước đây, trọng tâm thường xoay quanh việc “xin” các khung thuế suất ưu đãi, thời hạn thuê đất dài (99 năm) hoặc các hỗ trợ tài chính trực tiếp, khiến cho mô hình này có tính bền vững thấp, bởi ưu đãi tài chính chỉ có tác dụng trong ngắn hạn. Khi các quốc gia khác đưa ra mức thuế thấp hơn hoặc khi Việt Nam áp dụng Thuế tối thiểu toàn cầu, lợi thế này sẽ biến mất. Thứ hai là tạo ra khoảng cách về quản trị, trong khi yếu tố mà các nhà đầu tư chiến lược (như các tập đoàn công nghệ hay định chế tài chính lớn) cần là: (i) Thủ tục hành chính minh bạch, tốc độ xử lý tính bằng giờ thay vì bằng tuần; (ii) Cơ chế giải quyết tranh chấp quốc tế: (iiii) Quyền tự chủ thực chất của cơ quan quản lý đặc khu trong việc điều chỉnh chính sách tại chỗ.
3.3. Cạnh tranh nội bộ và sự thiếu hụt đầu mối điều phối
Việc các địa phương có xu hướng “nhìn nhau” để đề xuất cơ chế tương tự đã dẫn đến tình trạng trùng lặp chức năng. Khi cả ba miền Bắc - Trung - Nam đều muốn xây dựng trung tâm tài chính hoặc logistics quy mô lớn, chúng ta đang tự làm yếu đi sức mạnh tổng thể. Thay vì tạo ra một chuỗi giá trị bổ trợ (ví dụ: miền Bắc làm công nghệ, miền Trung làm du lịch/kinh tế biển, miền Nam làm tài chính) thì các khu vực lại rơi vào cuộc đua thu hút cùng một tệp khách hàng. Bên cạnh đó, các đặc khu chưa được đặt trong một bản đồ tổng thể về phân công lao động quốc gia. Điều này dẫn đến tình trạng “thừa chỗ này, thiếu chỗ kia” và làm lãng phí nguồn lực đầu tư công vào hạ tầng kết nối.
3.4. Rủi ro về địa chính trị -kinh tế chưa được đánh giá toàn diện
Cách tiếp cận trước đây đôi khi quá tập trung vào khía cạnh kinh tế thuần túy mà chưa chú trọng đúng mức đến các tác động xã hội, an ninh và quốc phòng trong bối cảnh mới. Điều này đã từng dẫn đến những phản ứng xã hội khiến các dự luật quan trọng phải tạm dừng.
Những hạn chế nói trên cho thấy Việt Nam cần một “Thế hệ đặc khu 2.0” với các đặc trưng sau: (i) Chuyên biệt hóa thông qua việc thay thế mô hình tổng hợp bằng các mô hình chuyên biệt (như Khu đổi mới sáng tạo, Khu thử nghiệm thể chế xanh); (ii) Lấy thể chế làm gốc, đó là tập trung vào việc tạo ra một môi trường pháp lý “sandbox” linh hoạt thay vì chỉ dựa vào miễn giảm thuế; (iii) Điều phối tập trung thông qua một cơ quan quản lý cấp quốc gia đóng vai trò “nhạc trưởng” để phân định chức năng rõ ràng cho từng khu vực, tránh tình trạng “trăm hoa đua nở” nhưng không có hoa nào thực sự rực rỡ.
4. Đề xuất mô hình đặc khu kinh tế thế hệ mới tại Việt Nam
Để triển khai mô hình đặc khu kinh tế thế hệ mới, cần xây dựng một khuôn khổ pháp lý riêng, trong đó trọng tâm là cho phép thử nghiệm các cơ chế, chính sách mới trong phạm vi có kiểm soát. Thay vì tập trung vào ưu đãi, luật điều chỉnh về đặc khu cần hướng tới việc tạo ra không gian thể chế linh hoạt, cho phép các quyết định được đưa ra nhanh chóng và phù hợp với thực tiễn. Bên cạnh đó, cần thiết lập mô hình quản trị đặc khu theo hướng tinh gọn, với quyền hạn rõ ràng và trách nhiệm giải trình cao. Việc trao quyền mạnh cho chính quyền đặc khu là điều kiện cần để bảo đảm tính linh hoạt và hiệu quả trong điều hành.
Dưới đây là một số yêu cầu cần thiết cho việc tổ chức và vận hành đặc khu kinh tế thế hệ mới:
4.1. Ban hành Luật khung về thử nghiệm thể chế
Thay vì soạn thảo một danh sách các mức thuế suất, thể chế về đặc khu kinh tế thế hệ mới cần đóng vai trò là một luật khung về thử nghiệm thể chế (Framework for Innovation) (10) với các trọng tâm sau:
Thứ nhất, cơ chế “Phủ quyết quy định cũ” (Regulatory Override): cho phép đặc khu tạm ngưng áp dụng một số quy định hiện hành đang gây rào cản cho các mô hình kinh doanh mới (như tài sản số, logistics tự động,…) để áp dụng các quy tắc quốc tế tương đương.
Thứ hai, về thời hạn và phạm vi kiểm soát, cần thiết kế các “vùng đệm” về pháp lý. Các chính sách mới được thử nghiệm trong một khoảng thời gian xác định (ví dụ 5-10 năm). Nếu thành công và kiểm soát được rủi ro, các chính sách này sẽ được luật hóa để áp dụng rộng rãi.
Thứ ba, tiêu chuẩn quốc tế là mặc định. Đối với các lĩnh vực như trọng tài thương mại, bảo hộ sở hữu trí tuệ hay tiêu chuẩn môi trường, đặc khu được phép áp dụng trực tiếp các bộ tiêu chuẩn của OECD hoặc các thông lệ quốc tế tiên tiến mà không cần chờ hướng dẫn nội địa.
4.2. Mô hình quản trị tinh gọn và trao quyền thực chất
Hiện nay, tại các khu kinh tế, khu công nghiệp, khu chế xuất... đang tổ chức Ban Quản lý là cơ quan có nhiệm vụ quản lý hoạt động của khu. Ban Quản lý có nhiệm vụ, quyền hạn theo phân cấp, tuy nhiên mức độ chủ động không cao, phần lớn phụ thuộc vào sự phân cấp, chỉ đạo của các bộ, ngành và chính quyền địa phương. Do đó, cần thiết lập một mô hình quản trị tinh gọn - chính quyền đặc khu với mức độ phân quyền mạnh, thực chất, đủ quyền hạn giải quyết các vấn đề về thủ tục hành chính phát sinh trong đặc khu theo cơ chế “Một cửa tại chỗ - singlewindow point of contact”, mà không cần thông qua các sở, ngành địa phương hay bộ chuyên ngành. Mặt khác, cần thực hiện “Cơ chế hợp đồng -Contractual Governance” giữa cơ quan quản lý đặc khu và nhà đầu tư chiến lược thông qua đó xác lập các quan hệ pháp luật và trách nhiệm pháp lý giữa cơ quan quản lý đặc khu và nhà đầu tư (Performance-based contracts). Nếu chính quyền không đảm bảo được dịch vụ công như cam kết, nhà đầu tư có quyền khởi kiện ra trung tâm trọng tài quốc tế đặt ngay tại đặc khu.
4.3. Thiết kế Sandbox đặc thù cho từng khu vực
Thể chế không được “cắt may” một cỡ cho tất cả. Mỗi đặc khu cần một bộ quy tắc thử nghiệm riêng biệt gắn với chức năng cốt lõi, bảo đảm nguyên tắc “phân vai” và “không trùng lặp” (12). Điểm cốt lõi của mô hình đặc khu kinh tế thế hệ mới là giải quyết triệt để tình trạng chồng chéo chức năng giữa các đặc khu cũng như giữa đặc khu với các trung tâm kinh tế hiện hữu. Thay vì phát triển theo hướng đa ngành, mỗi đặc khu chỉ nên tập trung vào một số lĩnh vực thượng nguồn có tính chiến lược, qua đó tạo ra lợi thế cạnh tranh rõ ràng và tránh phân tán nguồn lực. Sự chuyên biệt hóa này cho phép đầu tư hạ tầng theo chiều sâu, đồng thời nâng cao hiệu quả vận hành và thu hút các nhà đầu tư chiến lược.
Bên cạnh đó, các đặc khu cần được thiết kế như những thành phần của một hệ sinh thái bổ trợ, trong đó mỗi khu đảm nhận một khâu khác nhau trong chuỗi giá trị. Khi một đặc khu xử lý dòng hàng hóa và năng lượng, một đặc khu khác tạo ra giá trị dịch vụ, và khu còn lại cung cấp tri thức và thể chế, toàn bộ hệ thống sẽ vận hành theo logic cộng hưởng thay vì triệt tiêu lẫn nhau. Đây chính là sự chuyển đổi từ tư duy “cạnh tranh nội bộ” sang “hợp tác chiến lược”.
4.4. Trách nhiệm giải trình và cơ chế đánh giá
Để tránh rủi ro trục lợi chính sách hoặc sai phạm kéo dài, kiến nghị thể chế cần đi kèm với các điều kiện sau: Một là, có hệ thống giám sát thời gian thực bằng việc sử dụng công nghệ số để giám sát các chỉ số tác động của đặc khu đối với nền kinh tế và môi trường (9). Hai là, có cơ chế đánh giá định kỳ để sau mỗi giai đoạn (thường là từ 3 năm đến 5 năm), một cơ quan độc lập sẽ đánh giá hiệu quả của các chính sách thử nghiệm. Nếu không đạt mục tiêu hoặc gây hệ lụy tiêu cực, cơ chế đó sẽ bị bãi bỏ ngay lập tức. Ba là, trách nhiệm của người đứng đầu theo hướng đi đôi với quyền hạn rất lớn là trách nhiệm cá nhân rất cao. Người đứng đầu đặc khu cần được bảo vệ bằng cơ chế “khuyến khích đổi mới, bảo vệ người dám nghĩ dám làm”, nhưng phải chịu trách nhiệm giải trình trước Quốc hội hoặc Chính phủ.
Sự phân vai này giúp Việt Nam trở thành một hệ sinh thái khu kinh tế đa tầng, nơi mỗi khu vực đóng một vai trò chuyên biệt, tạo ra sức mạnh tổng hợp để cạnh tranh sòng phẳng với các mô hình thành công như Thâm Quyến hay Dubai./.
--------------------------------
Danh mục tài liệu tham khảo
(1). World Bank. (2022). Special Economic Zones: An Operational Review of Their Impacts. Washington, DC: World Bank Group.
(2). UNCTAD. (2021). World Investment Report 2021: Investing in Sustainable Recovery. Geneva: United Nations Conference on Trade and Development.
(3). China Development Research Foundation. (2019). Lessons from Shenzhen: Economic Reforms and SEZ Development. Beijing: China Development Press.
(4). Lim, S. & Lee, J. (2018). The Role of Free Economic Zones in Innovation and Technology Diffusion: Evidence from Songdo, South Korea. Journal of Asian Economics, 56, 35-48.
(5). Dubai Department of Economic Development. (2020). Dubai Free Zones Annual Report 2020. Dubai: Government of Dubai.
(6). Masdar City. (2019). Masdar City: Innovation and Sustainability in Practice. Abu Dhabi: Masdar Institute Press.
(7). Vietnam Ministry of Planning and Investment. (2023). Report on Special Economic Zones in Vietnam: Opportunities and Challenges. Hanoi: MPI Publishing.
(8). Asian Development Bank. (2020). Facilitating Investment and Innovation in Southeast Asia Special Economic Zones. Manila: ADB.
(9). OECD. (2019). Enhancing the Contribution of Special Economic Zones to Sustainable Development. Paris: OECD Publishing.
(10). Bùi Công Quang & Hoàng Thị Hồng. (2026). Đặc khu đổi mới trong bối cảnh chuyển đổi mô hình phát triển: cơ sở lý luận, kinh nghiệm quốc tế và vận dụng vào thực tiễn Việt Nam. Tạp chí tổ chức nhà nước và lao động. https://tcnnld.vn/news/detail/71479/Dac-khu-doi-moi-trong-boi-canh-chuyen-doi-mo-hinh-phat-trien-Co-so-ly-luan-kinh-nghiem-quoc-te-va-viec-van-dung-vao-thuc-tien-Viet-Nam.html.
(11). Hoàng Thị Hồng (2026), Hệ thống hóa cơ sở lý luận về thử nghiệm thể chế trong bối cảnh quản trị hiện đại, Tạp chí tổ chức nhà nước và lao động. https://tcnnld.vn/news/detail/71125/He-thong-hoa-co-so-ly-luan-ve-thu-nghiem-the-che-trong-boi-canh-quan-tri-hien-dai.html.\
(12). Hoàng
Thị Hồng (2026), Thử nghiệm thể chế hướng
tới quản trị linh hoạt: Tổng quan các mô hình điển hình và bài học vận dụng cấp
địa phương.
Tạp chí tổ chức nhà nước và lao động. https://tcnnld.vn/news/detail/71181/Thu-nghiem-the-che-huong-toi-quan-tri-linh-hoat-Tong-quan-cac-mo-hinh-dien-hinh-va-bai-hoc-van-dung-cap-dia-phuong.html.
TS Hoàng Thị Hồng, Phó Vụ trưởng Vụ Các định chế tài chính (Bộ Tài chính) - NCS Bùi Công Quang Phó Vụ trưởng Vụ Tổ chức công vụ (Văn phòng Chính phủ)
Tin tức cùng chuyên mục
Bài viết cùng tác giả
