Xây dựng cấp xã trở thành trung tâm quản trị mới trong mô hình chính quyền địa phương 02 cấp ở Việt Nam

Từ khóa: Cấp xã; chính quyền địa phương 02 cấp; phân cấp, phân quyền; quản trị công; quản trị địa phương.

Abstract: The implementation of the two-tier local government model has brought about fundamental changes in the position and operational methods of commune-level authorities. This article proposes an approach that views the commune level as a new center of governance and develops an analytical framework covering the concept, characteristics, functions, and conditions for establishing this model. On that basis, it analyzes the changing role of commune-level authorities in the practical operation of the two-tier local government model and proposes orientations for institutional improvement and enhanced governance capacity. The article also contributes to the theoretical understanding of local government organization and provides a reference for further improving the two-tier local government model in Vietnam.

Keywords: Commune level; two-tier local government; decentralization and delegation of authority; public governance; local governance.

Trung tâm Phục vụ hành chính công phường Phủ Lý, tỉnh Ninh Bình.

1. Đặt vấn đề

Việc đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa phương không chỉ là sự điều chỉnh về cơ cấu tổ chức bộ máy mà còn là quá trình tái cấu trúc phương thức quản trị nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và chất lượng phục vụ người dân. Trong xu hướng quản trị công hiện đại, chính quyền địa phương ngày càng được trao quyền chủ động hơn trong tổ chức thực thi chính sách, cung ứng dịch vụ công, điều phối nguồn lực và thúc đẩy sự tham gia của các chủ thể xã hội. Theo Tổ chức Hợp tác và phát triển kinh tế (OECD), phân quyền chỉ phát huy hiệu quả khi gắn với năng lực thực thi, nguồn lực và cơ chế trách nhiệm giải trình phù hợp; đồng thời, tiếp cận quản trị công nhấn mạnh vai trò của chính quyền địa phương trong việc tạo lập giá trị công thay vì chỉ thực hiện chức năng quản lý hành chính (Bovaird & Löffler, 2003).

Trong bối cảnh đó, việc Việt Nam tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình 02 cấp (Ban Chấp hành Trung ương, 2026; Quốc hội, 2025) từ ngày 01/7/2025 đã tạo ra bước chuyển quan trọng trong tổ chức và vận hành bộ máy chính quyền địa phương. Khi cấp huyện kết thúc hoạt động, chính quyền cấp xã trở thành cấp chính quyền trực tiếp thực hiện nhiều chức năng quản lý nhà nước và cung ứng dịch vụ công hơn trước, đồng thời giữ vai trò kết nối giữa Nhà nước với người dân, doanh nghiệp và cộng đồng. Sự thay đổi này đặt ra yêu cầu nhận diện lại vị trí, chức năng và phương thức hoạt động của cấp xã dưới góc độ quản trị công, thay vì chỉ tiếp cận từ phương diện tổ chức bộ máy hoặc phân định thẩm quyền.

Mặc dù đã có nhiều công trình nghiên cứu về mô hình chính quyền địa phương, về phân cấp, phân quyền và nâng cao năng lực chính quyền cấp xã (Nguyễn Đăng Dung, 2018; Phạm Hồng Thái & Đinh Văn Mậu, 2020), song phần lớn vẫn tập trung vào nghiên cứu khía cạnh tổ chức, pháp lý hoặc quản lý hành chính. Đến nay, chưa có nhiều nghiên cứu tiếp cận cấp xã như một trung tâm quản trị với các chức năng tích hợp trong thực thi quyền lực nhà nước, cung ứng dịch vụ công, điều phối nguồn lực và quản trị dữ liệu. Vì vậy, bài viết đề xuất cách tiếp cận cấp xã là trung tâm quản trị mới trong mô hình chính quyền địa phương 02 cấp; xây dựng khung phân tích về khái niệm, đặc trưng, chức năng và các điều kiện hình thành; trên cơ sở đó phân tích sự chuyển dịch vai trò của cấp xã và đề xuất các định hướng hoàn thiện thể chế, nâng cao năng lực quản trị, góp phần bổ sung cách tiếp cận lý luận về tổ chức chính quyền địa phương trong bối cảnh cải cách bộ máy nhà nước ở Việt Nam.

2. Từ cấp hành chính cơ sở đến trung tâm quản trị mới: cơ sở lý luận và khung phân tích

2.1. Từ quản lý theo cấp bậc đến quản trị đa trung tâm: cơ sở hình thành khái niệm trung tâm quản trị

Trong nhiều thập niên, tổ chức chính quyền địa phương ở nhiều quốc gia chủ yếu vận hành theo mô hình quản lý hành chính truyền thống, trong đó quyền lực được thực thi theo trật tự cấp bậc, các quyết định được ban hành từ cấp trên và cấp dưới có vai trò chủ yếu là tổ chức thực hiện. Mô hình này bảo đảm tính thống nhất trong quản lý nhà nước nhưng bộc lộ những hạn chế khi yêu cầu phát triển ngày càng đa dạng, tốc độ xử lý công việc ngày càng nhanh và nhu cầu của người dân đối với chất lượng quản trị ngày càng cao (Pierre & Peters, 2000).

Sự phát triển của lý thuyết quản trị công hiện đại đã tạo ra cách tiếp cận mới đối với tổ chức và vận hành chính quyền địa phương. Thay vì coi chính quyền địa phương chỉ là một cấp trong hệ thống hành chính, nhiều nghiên cứu nhấn mạnh vai trò của chính quyền cơ sở như một chủ thể quản trị có khả năng huy động nguồn lực, phối hợp các bên liên quan và giải quyết các vấn đề phát sinh ngay tại địa bàn. Theo OECD (2019), hiệu quả của phân quyền không chỉ phụ thuộc vào việc chuyển giao thẩm quyền mà còn gắn với năng lực quản trị của cấp chính quyền trực tiếp thực thi. Cùng với đó, cách tiếp cận quản trị công chuyển trọng tâm từ kiểm soát hành chính sang tạo lập giá trị công thông qua sự phối hợp giữa nhà nước, thị trường và xã hội (Bovaird & Löffler, 2003; Osborne, 2010).

Những thay đổi trong tư duy quản trị đã làm xuất hiện yêu cầu nhìn nhận lại vị trí của cấp chính quyền gần dân nhất. Trong mô hình quản trị đa trung tâm, hiệu quả quản trị không còn phụ thuộc chủ yếu vào các tầng nấc trung gian mà ngày càng gắn với năng lực của cấp chính quyền trực tiếp tổ chức thực thi trên địa bàn (Bevir, 2011). Đây là cơ sở lý luận quan trọng cho việc chuyển từ cách tiếp cận coi cấp xã là một đơn vị hành chính cơ sở sang cách tiếp cận nhấn mạnh vai trò của cấp xã trong cấu trúc quản trị địa phương.

Đối với Việt Nam, việc tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình 02 cấp đã tạo ra điều kiện để cấp xã đảm nhiệm vị trí trung tâm trong vận hành chính quyền địa phương. Bối cảnh cải cách này đòi hỏi một cách tiếp cận lý luận mới nhằm nhận diện đầy đủ vai trò của cấp xã trong hệ thống quản trị địa phương, làm cơ sở cho việc hình thành khái niệm “trung tâm quản trị mới”.

2.2. Cấp xã là trung tâm quản trị mới: khái niệm và đặc trưng

Trên cơ sở những chuyển biến của lý thuyết quản trị công và yêu cầu đổi mới tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam, bài viết đề xuất tiếp cận cấp xã là trung tâm quản trị mới trong mô hình chính quyền địa phương 02 cấp. Khái niệm này không chỉ phản ánh sự thay đổi về vị trí của cấp xã trong hệ thống chính quyền địa phương mà còn thể hiện sự chuyển đổi về phương thức tổ chức và vận hành của chính quyền cơ sở. Theo đó, trung tâm quản trị mới được hiểu là cấp chính quyền giữ vị trí trung tâm trong vận hành quản trị địa phương, được trao thẩm quyền, nguồn lực và điều kiện cần thiết để chủ động tổ chức thực thi nhiệm vụ công trên địa bàn, đồng thời tạo lập sự kết nối giữa nhà nước với người dân, doanh nghiệp và các chủ thể xã hội nhằm nâng cao hiệu quả quản trị và chất lượng phục vụ (Osborne, 2010; Học viện Hành chính Quốc gia, 2021).

Khái niệm này không đồng nhất với việc mở rộng số lượng nhiệm vụ hay tăng thẩm quyền hành chính. Điểm cốt lõi nằm ở sự chuyển dịch từ tư duy quản lý theo cấp bậc sang tư duy quản trị dựa trên kết quả, trong đó năng lực tổ chức thực thi, khả năng phối hợp và hiệu quả giải quyết các vấn đề của địa phương trở thành tiêu chí phản ánh chất lượng hoạt động của chính quyền cơ sở. Cách tiếp cận này cũng phù hợp với quan điểm của OECD (2019) về phân quyền gắn với năng lực thực thi và tiếp cận quản trị công coi chính quyền địa phương là chủ thể tạo lập giá trị công thông qua sự tương tác với xã hội (Bovaird & Löffler, 2003; Osborne, 2010).

Từ cách tiếp cận trên, trung tâm quản trị mới của cấp xã có bốn đặc trưng cơ bản:

Thứ nhất, tính trung tâm trong tổ chức thực thi. Cấp xã trở thành cấp chính quyền trực tiếp hiện thực hóa các chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước trên địa bàn cấp xã. Hiệu quả vận hành của hệ thống chính quyền địa phương vì vậy ngày càng phụ thuộc vào chất lượng tổ chức thực hiện của cấp xã hơn là vào các tầng nấc trung gian.

Thứ hai, tính tích hợp trong quản trị. Khác với mô hình hành chính truyền thống vốn phân tách tương đối giữa các lĩnh vực quản lý, cấp xã trong mô hình mới vận hành theo hướng tích hợp, bảo đảm sự liên kết giữa các hoạt động quản trị trên cùng một địa bàn, qua đó nâng cao tính thống nhất và hiệu quả điều hành.

Thứ ba, tính kết nối và điều phối. Cấp xã không chỉ duy trì quan hệ hành chính theo chiều dọc với cấp tỉnh mà còn giữ vai trò kết nối các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp, tổ chức chính trị - xã hội, doanh nghiệp và cộng đồng dân cư trong quá trình giải quyết các vấn đề phát triển của địa phương. Đây là đặc trưng tiêu biểu của mô hình quản trị công hiện đại, trong đó hiệu quả quản trị được hình thành từ sự phối hợp giữa nhiều chủ thể thay vì chỉ dựa vào mệnh lệnh hành chính.

Thứ tư, tính hướng tới giá trị công. Hiệu quả hoạt động của cấp xã không chỉ được đánh giá bằng việc tuân thủ quy trình hay hoàn thành nhiệm vụ được giao mà còn bằng khả năng đáp ứng nhu cầu của người dân, nâng cao chất lượng phục vụ và tạo ra những giá trị thiết thực cho cộng đồng. Đây cũng là tiêu chí phân biệt giữa một cấp hành chính thực hiện nhiệm vụ theo thủ tục với một trung tâm quản trị hướng tới kết quả và lợi ích công.

2.3. Khung phân tích chức năng của trung tâm quản trị mới

Để đánh giá mức độ chuyển dịch của cấp xã từ một cấp hành chính cơ sở sang trung tâm quản trị mới, cần có một khung phân tích phản ánh những phương diện cốt lõi của hoạt động quản trị địa phương. Trên cơ sở tiếp cận quản trị công và đặc điểm của mô hình chính quyền địa phương 02 cấp, bài viết đề xuất khung phân tích gồm năm nhóm chức năng có mối quan hệ bổ trợ và tác động qua lại trong một chỉnh thể thống nhất.

Một là, tổ chức thực thi quyền lực nhà nước, thể hiện khả năng chuyển hóa các chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước thành kết quả quản trị cụ thể trên địa bàn. Đây là nền tảng bảo đảm hiệu lực và tính thống nhất của quản lý nhà nước.

Hai là, cung ứng dịch vụ công, phản ánh mức độ đáp ứng nhu cầu của người dân và doanh nghiệp thông qua việc giải quyết thủ tục hành chính và cung cấp các dịch vụ công thiết yếu. Chất lượng thực hiện chức năng này là thước đo trực tiếp của hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương.

Ba là, quản trị dữ liệu, thể hiện khả năng khai thác và sử dụng dữ liệu trong quá trình điều hành, hỗ trợ ra quyết định và nâng cao chất lượng quản trị. Trong bối cảnh chuyển đổi số thì dữ liệu ngày càng trở thành nền tảng của quản trị hiện đại (OECD, 2019).

Bốn là, điều phối phát triển địa phương, phản ánh vai trò kết nối giữa các cơ quan nhà nước, tổ chức, doanh nghiệp và cộng đồng nhằm huy động nguồn lực và xử lý các vấn đề phát sinh trên địa bàn theo hướng phối hợp thay vì quản lý đơn tuyến.

Năm là, tương tác xã hội, thể hiện mức độ tham gia của người dân và các chủ thể xã hội vào quá trình quản trị, qua đó góp phần nâng cao tính công khai, minh bạch, trách nhiệm giải trình và chất lượng quyết định công (Bovens, 2007).

Năm chức năng trên tạo thành khung phân tích để đánh giá mức độ hiện thực hóa vai trò của cấp xã như một trung tâm quản trị mới trong mô hình chính quyền địa phương 02 cấp.

2.4. Điều kiện hình thành trung tâm quản trị mới của cấp xã

Việc xác lập vị trí trung tâm quản trị của cấp xã không chỉ phụ thuộc vào sự thay đổi về mô hình tổ chức chính quyền địa phương mà còn đòi hỏi những điều kiện bảo đảm tương ứng về thể chế, năng lực và hạ tầng quản trị. Nếu thiếu các điều kiện này, việc chuyển giao thẩm quyền khó có thể chuyển hóa thành hiệu quả quản trị trên thực tế.

Thứ nhất, thể chế phải bảo đảm phân quyền thực chất gắn với trách nhiệm giải trình. Cấp xã cần được xác lập rõ phạm vi thẩm quyền, trách nhiệm và cơ chế phối hợp với các cấp chính quyền khác, đồng thời được trao quyền chủ động tương xứng trong tổ chức thực hiện nhiệm vụ. Phân quyền chỉ phát huy hiệu quả khi đi cùng với cơ chế kiểm soát quyền lực, giám sát và trách nhiệm giải trình minh bạch, bảo đảm tính thống nhất của nền hành chính và nâng cao hiệu lực quản trị (Nguyễn Đăng Dung, 2018).

Thứ hai, năng lực quản trị của đội ngũ cán bộ, công chức phải đáp ứng yêu cầu của mô hình mới. Khi phạm vi nhiệm vụ được mở rộng, yêu cầu đối với đội ngũ thực thi không chỉ dừng ở kiến thức pháp luật và kỹ năng hành chính mà còn bao gồm năng lực điều phối, xử lý tình huống, quản trị số và thích ứng với những vấn đề phát sinh trong quá trình phát triển địa phương. Vì vậy, phát triển nguồn nhân lực chất lượng cao trở thành điều kiện quyết định hiệu quả vận hành của chính quyền cấp xã (Học viện Hành chính Quốc gia, 2021).

Thứ ba, hạ tầng quản trị số và cơ chế phối hợp liên thông cần được hoàn thiện đồng bộ. Hệ thống cơ sở dữ liệu dùng chung, nền tảng số và quy trình kết nối giữa các cơ quan nhà nước là điều kiện để bảo đảm thông tin được chia sẻ kịp thời, hỗ trợ ra quyết định và nâng cao chất lượng phục vụ người dân. Đồng thời, việc xây dựng cơ chế phối hợp hiệu quả giữa chính quyền với các tổ chức và cộng đồng sẽ tạo nền tảng cho quản trị địa phương hiện đại (World Bank, 2021).

Ba điều kiện trên tạo thành nền tảng để cấp xã chuyển từ vị trí của một cấp hành chính cơ sở sang trung tâm quản trị mới, đồng thời là cơ sở để đánh giá mức độ hiện thực hóa mô hình này trong thực tiễn.

3. Thực tiễn hiện thực hóa vai trò trung tâm quản trị của cấp xã trong mô hình chính quyền địa phương 02 cấp

3.1. Chức năng tổ chức thực thi quyền lực nhà nước từng bước được hiện thực hóa

Việc vận hành mô hình chính quyền địa phương 02 cấp từ ngày 01/7/2025 đã tạo ra bước chuyển quan trọng trong tổ chức thực thi quyền lực nhà nước ở cấp xã. Khác với mô hình trước đây, cấp xã hiện nay trở thành cấp chính quyền trực tiếp tiếp nhận, quyết định và tổ chức thực hiện phần lớn nhiệm vụ quản lý nhà nước trên địa bàn theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2025 và các văn bản hướng dẫn thi hành (Quốc hội, 2025). Đây là tiền đề quan trọng để hiện thực hóa yêu cầu phân quyền, phân cấp gắn với nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản trị địa phương.

Sự chuyển dịch này được thể hiện rõ qua việc phân định lại thẩm quyền giữa các cấp chính quyền. Sau khi cấp huyện kết thúc hoạt động, 859 trong tổng số 1.164 nhiệm vụ (chiếm 73,8%) được chuyển giao cho cấp xã; cùng với các nhiệm vụ được phân cấp trực tiếp từ Trung ương và cấp tỉnh thì cấp xã hiện trực tiếp đảm nhận ít nhất 938 nhiệm vụ quản lý nhà nước, cung ứng dịch vụ công và giải quyết thủ tục hành chính (Đảng ủy Chính phủ, 2026, tr.3 - 5). Việc sắp xếp lại đơn vị hành chính còn 34 tỉnh, thành phố và 3.321 đơn vị hành chính cấp xã, đồng thời kết thúc hoạt động của chính quyền cấp huyện (Chính phủ, 2025) đã tạo điều kiện để nhiều công việc trước đây phải thực hiện qua cấp trung gian được giải quyết trực tiếp tại cấp xã. Điều này không chỉ rút ngắn quy trình xử lý, nâng cao tính chủ động của chính quyền cơ sở mà còn đánh dấu bước chuyển từ vai trò chủ yếu là tổ chức thực hiện các công việc hành chính thường xuyên sang vai trò chủ động tổ chức thực thi chính sách và chịu trách nhiệm về kết quả quản trị trên địa bàn.

Thực tiễn bước đầu cho thấy, việc trao thẩm quyền trực tiếp cho cấp xã đã góp phần nâng cao tính kịp thời trong thực thi chính sách, tạo điều kiện để nhiều thủ tục hành chính được giải quyết ngay tại cơ sở, qua đó giảm thời gian, chi phí thực hiện cho người dân và doanh nghiệp. Đồng thời, việc thống nhất đầu mối quản lý cũng giúp nâng cao tính liên thông trong chỉ đạo, điều hành và hạn chế tình trạng chồng chéo về thẩm quyền giữa các cấp chính quyền.

Tuy nhiên, hiệu quả thực hiện vẫn có sự khác biệt giữa các địa phương. Khối lượng nhiệm vụ tăng lên trong khi năng lực đội ngũ, điều kiện cơ sở vật chất và hạ tầng quản trị ở một số nơi chưa theo kịp yêu cầu của mô hình mới (Bộ Nội vụ, 2025). Điều này cho thấy, việc chuyển giao thẩm quyền mới chỉ tạo lập khuôn khổ thể chế; để chức năng tổ chức thực thi quyền lực nhà nước được phát huy đầy đủ, cần tiếp tục hoàn thiện các điều kiện bảo đảm về nhân lực, nguồn lực và cơ chế tổ chức thực hiện ở cấp xã.

3.2. Chất lượng cung ứng dịch vụ công có bước chuyển tích cực

Việc triển khai thực hiện mô hình chính quyền địa phương 02 cấp đã tạo điều kiện để cấp xã trở thành đầu mối trực tiếp cung ứng nhiều dịch vụ công và giải quyết thủ tục hành chính cho người dân, doanh nghiệp. Khi không còn cấp trung gian, nhiều thủ tục trước đây phải thực hiện qua cấp huyện nay được giải quyết ngay tại cấp xã, góp phần rút ngắn quy trình xử lý, giảm chi phí tuân thủ và nâng cao khả năng tiếp cận dịch vụ công của người dân.

Kết quả vận hành bước đầu cho thấy quá trình phân cấp trong cung ứng dịch vụ công đã có những chuyển biến tích cực. Đến tháng 6/2026, cả nước có 5.136 thủ tục hành chính, trong đó 839 thủ tục thuộc thẩm quyền giải quyết của cấp xã, chiếm tỷ trọng lớn trong nhóm thủ tục gắn trực tiếp với đời sống người dân. Toàn quốc đã tiếp nhận hơn 42,5 triệu hồ sơ, với 91,74% hồ sơ được nộp trực tuyến, tỷ lệ giải quyết đúng hạn duy trì trên 95%, đồng thời mức độ hài lòng của người dân đạt 83,08% (Đảng ủy Chính phủ, 2026, tr.3 - 5). Bên cạnh đó, việc thành lập 3.189 Trung tâm Phục vụ hành chính công cấp xã tại 33/34 tỉnh, thành phố và kết nối đồng bộ với Cổng Dịch vụ công quốc gia đã tạo điều kiện để nhiều thủ tục trước đây phải thực hiện qua cấp trung gian nay được giải quyết trực tiếp tại cơ sở (Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, 2026, tr.118 - 120).

Những kết quả trên cho thấy chất lượng cung ứng dịch vụ công không chỉ được cải thiện về tốc độ giải quyết mà còn chuyển biến theo hướng lấy người dân làm trung tâm phục vụ. Chính quyền cấp xã ngày càng trực tiếp chịu trách nhiệm đối với kết quả giải quyết hồ sơ và chất lượng phục vụ, thay vì chủ yếu thực hiện chức năng tiếp nhận và chuyển cấp như trước đây. Tuy nhiên, chất lượng cung ứng dịch vụ công giữa các địa phương vẫn còn chênh lệch do sự khác biệt về hạ tầng số, năng lực đội ngũ cán bộ, công chức và điều kiện tổ chức thực hiện. Điều này cho thấy việc phân cấp cho chính quyền địa phương chỉ có thể phát huy đầy đủ hiệu quả khi đi đôi với đầu tư đồng bộ về hạ tầng, nguồn nhân lực và chuẩn hóa quy trình cung ứng dịch vụ công.

3.3. Quản trị dữ liệu từng bước trở thành nền tảng của điều hành địa phương

Sự hình thành mô hình chính quyền địa phương 02 cấp diễn ra đồng thời với quá trình chuyển đổi số quốc gia, tạo điều kiện để cấp xã từng bước chuyển từ phương thức quản lý dựa trên hồ sơ giấy sang quản trị dựa trên dữ liệu số. Việc khai thác các cơ sở dữ liệu quốc gia, nền tảng số dùng chung và hệ thống thông tin liên thông không chỉ hỗ trợ giải quyết thủ tục hành chính mà còn nâng cao chất lượng điều hành, giám sát và ra quyết định của chính quyền địa phương.

Đến cuối năm 2025, Cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư đã kết nối với hầu hết các bộ, ngành và địa phương; hơn 80 triệu tài khoản định danh điện tử (VNeID) được kích hoạt; trên 287 triệu thông tin công dân được đồng bộ, chia sẻ phục vụ giải quyết thủ tục hành chính và cung cấp dịch vụ công trực tuyến (Chính phủ, 2025). Thực tiễn triển khai cũng cho thấy hạ tầng số phục vụ vận hành mô hình mới đã có bước phát triển đáng kể. Đến giữa năm 2026, mạng truyền số liệu chuyên dùng đã kết nối đến 100% cơ quan Đảng và Nhà nước; vùng phủ sóng 5G đạt khoảng 91,9% dân số với hơn 39.000 trạm phát sóng; nhiều nền tảng số dùng chung được đưa vào khai thác, tạo điều kiện kết nối, chia sẻ dữ liệu giữa các cấp, các ngành và hỗ trợ giải quyết thủ tục hành chính trên môi trường điện tử (Đảng ủy Chính phủ, 2026). Những điều kiện này tạo nền tảng để chính quyền cấp xã từng bước chuyển từ xử lý công việc theo từng vụ việc sang quản trị dựa trên thông tin và dữ liệu thời gian thực.

Tuy nhiên, dữ liệu số hiện vẫn chủ yếu được khai thác để phục vụ giải quyết thủ tục hành chính, trong khi việc sử dụng dữ liệu cho công tác dự báo, điều hành và hoạch định chính sách ở cấp xã còn hạn chế. Báo cáo khảo sát thực tế cũng cho thấy việc kết nối các cơ sở dữ liệu chuyên ngành chưa thật sự đồng bộ; năng lực quản trị số của một bộ phận cán bộ, công chức còn chưa đáp ứng yêu cầu; cơ chế phân cấp ở một số lĩnh vực vẫn chưa gắn chặt với dữ liệu, hạ tầng và nguồn lực thực hiện (Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, 2026). Vì vậy, để dữ liệu thực sự trở thành nền tảng của quản trị địa phương, cần tiếp tục hoàn thiện hệ thống dữ liệu dùng chung, nâng cao năng lực khai thác dữ liệu và bảo đảm mọi quyết định quản lý, điều hành và cung ứng dịch vụ công được xây dựng trên cơ sở dữ liệu số thống nhất, kịp thời và đáng tin cậy.

3.4. Vai trò điều phối phát triển địa phương ngày càng rõ nét

Một trong những chuyển biến đáng chú ý của mô hình chính quyền địa phương 02 cấp là nâng cao vai trò điều phối của chính quyền cấp xã trong quản trị địa phương. Khi không còn cấp trung gian, nhiều hoạt động phối hợp giữa các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp và các tổ chức trên địa bàn được thực hiện trực tiếp giữa cấp tỉnh với cấp xã, qua đó rút ngắn quy trình xử lý công việc và nâng cao tính thống nhất trong tổ chức thực hiện. Cấp xã không chỉ thực hiện các nhiệm vụ quản lý nhà nước theo lĩnh vực mà còn trực tiếp điều phối việc triển khai các chương trình, dự án và nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội trên địa bàn.

Thực tiễn triển khai bước đầu cho thấy nhiều địa phương đã từng bước mở rộng phân cấp cho cấp xã trong quản lý đầu tư công quy mô nhỏ, quản lý đất đai, an sinh xã hội, xây dựng nông thôn mới và giải quyết các vấn đề dân sinh phát sinh tại cơ sở. Đồng thời, việc tổ chức lại các cơ quan chuyên môn theo hướng tinh gọn đã tạo điều kiện để thiết lập cơ chế phối hợp liên thông giữa chính quyền cấp xã với các sở, ngành của tỉnh thông qua nền tảng số và hệ thống điều hành điện tử. Việc kết thúc hoạt động của chính quyền cấp huyện đã rút ngắn một cấp trung gian trong quy trình quản lý, góp phần nâng cao tính chủ động của chính quyền cấp xã và giảm đáng kể thời gian xử lý đối với nhiều công việc hành chính có liên quan đến nhiều cơ quan (Bộ Nội vụ, 2025).

Không chỉ điều phối trong nội bộ hệ thống hành chính, cấp xã còn từng bước trở thành đầu mối kết nối giữa chính quyền với Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị - xã hội, doanh nghiệp và cộng đồng dân cư trong quá trình triển khai các chương trình phát triển địa phương. Cơ chế phối hợp đa chủ thể này góp phần huy động nguồn lực xã hội, nâng cao tính đồng thuận và tăng khả năng xử lý các vấn đề liên ngành, liên lĩnh vực ngay từ cơ sở.

Tuy nhiên, hiệu quả điều phối vẫn chịu tác động bởi sự khác biệt về năng lực quản trị của từng địa phương. Ở một số nơi, cơ chế phối hợp liên thông chưa thực sự đồng bộ, việc phân định trách nhiệm giữa các cơ quan sau khi sắp xếp tổ chức còn có lúc chưa rõ ràng. Điều đó cho thấy, để phát huy đầy đủ vai trò điều phối phát triển địa phương thì các cấp có thẩm quyền cần tiếp tục nghiên cứu, xem xét và hoàn thiện quy chế phối hợp, đẩy mạnh chia sẻ dữ liệu và nâng cao năng lực điều hành của đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã.

3.5. Tương tác xã hội được mở rộng theo hướng quản trị tham gia

Việc tổ chức mô hình chính quyền địa phương 02 cấp không chỉ thay đổi phương thức quản lý mà còn tạo điều kiện tăng cường sự tương tác giữa chính quyền cấp xã với người dân, doanh nghiệp và các tổ chức xã hội. Khi nhiều nhiệm vụ được giải quyết trực tiếp tại cấp cơ sở, quá trình tiếp nhận, phản hồi và xử lý kiến nghị của người dân được thực hiện nhanh hơn, góp phần nâng cao tính công khai, minh bạch và trách nhiệm giải trình của chính quyền địa phương.

Quá trình chuyển đổi số cũng tạo thêm nhiều kênh tương tác giữa chính quyền và người dân thông qua Cổng Dịch vụ công quốc gia, ứng dụng VNeID, hệ thống phản ánh, kiến nghị trực tuyến và các nền tảng số của địa phương. Theo Báo cáo kết quả Chỉ số Hiệu quả quản trị và hành chính công cấp tỉnh (PAPI) năm 2024, các chỉ số về công khai, minh bạch, kiểm soát tham nhũng trong khu vực công và cung ứng dịch vụ công tiếp tục có xu hướng cải thiện ở nhiều địa phương, phản ánh những chuyển biến tích cực trong chất lượng quản trị địa phương và mức độ tham gia của người dân vào hoạt động công quyền (UNDP, 2025).

Tuy nhiên, mức độ tương tác giữa chính quyền và người dân vẫn chưa đồng đều. Ở một số địa phương, việc tiếp nhận và phản hồi ý kiến còn mang tính hình thức; khả năng tiếp cận dịch vụ số của một bộ phận người dân, đặc biệt tại vùng sâu, vùng xa còn hạn chế. Điều này cho thấy, để cấp xã thực sự trở thành trung tâm quản trị mới, cần tiếp tục hoàn thiện các cơ chế tham gia của người dân, nâng cao chất lượng giải trình và mở rộng các nền tảng tương tác số, qua đó xây dựng mối quan hệ hợp tác, đồng hành giữa chính quyền và cộng đồng trong quản trị địa phương.

4. Giải pháp xây dựng cấp xã trở thành trung tâm quản trị mới

4.1. Tiếp tục hoàn thiện thể chế phân quyền nhằm xác lập đầy đủ vị trí trung tâm quản trị của cấp xã

Để cấp xã thực sự trở thành trung tâm quản trị trong mô hình chính quyền địa phương 02 cấp, yêu cầu trước hết là tiếp tục hoàn thiện thể chế phân quyền theo hướng ổn định, minh bạch và gắn với trách nhiệm giải trình. Việc chuyển giao thẩm quyền từ cấp huyện (trước đây) xuống cấp xã mới là bước khởi đầu của quá trình cải cách; hiệu quả quản trị chỉ được bảo đảm khi quyền hạn của chính quyền cấp xã được xác định rõ ràng, thống nhất với chức năng, nguồn lực và cơ chế kiểm soát quyền lực. Vì vậy, cần tiếp tục rà soát các quy định pháp luật chuyên ngành để loại bỏ tình trạng giao thoa hoặc chồng chéo về thẩm quyền, đồng thời xác lập đầy đủ địa vị pháp lý của cấp xã với tư cách là chủ thể trực tiếp tổ chức và điều hành các hoạt động quản trị trên địa bàn (Quốc hội, 2025).

Cùng với việc hoàn thiện khuôn khổ pháp lý, cần thiết lập cơ chế phân quyền theo nguyên tắc “giao quyền đi đôi với giao nguồn lực và trách nhiệm”. Mỗi nhiệm vụ được phân cấp phải được bảo đảm tương ứng về ngân sách, nhân lực, dữ liệu và điều kiện kỹ thuật để cấp xã có khả năng thực hiện hiệu quả. Đồng thời, cần xây dựng hệ thống tiêu chí đánh giá kết quả thực hiện nhiệm vụ dựa trên đầu ra và chất lượng phục vụ người dân, thay cho cách quản lý chủ yếu dựa trên việc tuân thủ quy trình hành chính. Đây cũng là cơ sở để tăng cường trách nhiệm giải trình và nâng cao tính tự chủ của chính quyền cấp xã trong quá trình thực thi công vụ.

Đồng thời, cần tiếp tục hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát và phối hợp giữa cấp tỉnh với cấp xã theo hướng chuyển từ tiền kiểm sang hậu kiểm, tăng cường ứng dụng công nghệ số trong theo dõi, đánh giá việc thực hiện nhiệm vụ. Cách tiếp cận này vừa tạo không gian để cấp xã chủ động, sáng tạo trong quản trị địa phương, vừa bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính nhà nước. Qua đó, vị trí của cấp xã không chỉ được củng cố về mặt tổ chức mà còn được khẳng định trên phương diện thực chất, trở thành trung tâm điều hành, kết nối và kiến tạo phát triển tại địa phương.

4.2. Chuẩn hóa mô hình cung ứng dịch vụ công lấy người dân và doanh nghiệp làm trung tâm phục vụ

Nâng cao chất lượng cung ứng dịch vụ công trong mô hình chính quyền địa phương 02 cấp, cần xây dựng mô hình cung ứng thống nhất, lấy người dân và doanh nghiệp làm trung tâm phục vụ. Trọng tâm là chuẩn hóa quy trình giải quyết thủ tục hành chính tại cấp xã theo hướng đơn giản, minh bạch và số hóa toàn diện, bảo đảm người dân được tiếp cận dịch vụ công với chất lượng tương đương giữa các địa phương. Việc phân cấp thẩm quyền cần đi đôi với việc ban hành các tiêu chuẩn nghiệp vụ, quy trình tác nghiệp và cơ chế kiểm soát chất lượng thống nhất, hạn chế tình trạng mỗi địa phương áp dụng một cách thức khác nhau.

Bên cạnh đó, cần tiếp tục đầu tư, hoàn thiện Trung tâm Phục vụ hành chính công cấp xã theo hướng tích hợp đa dịch vụ, kết nối đồng bộ với Cổng Dịch vụ công quốc gia, Cơ sở dữ liệu quốc gia về dân cư và các cơ sở dữ liệu chuyên ngành. Đồng thời, đổi mới phương thức đánh giá chất lượng cung ứng dịch vụ công theo các tiêu chí về mức độ hài lòng của người dân, thời gian xử lý hồ sơ, tỷ lệ dịch vụ công trực tuyến phát sinh hồ sơ và khả năng tiếp cận của các nhóm yếu thế (Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, 2026). Điều này không chỉ góp phần nâng cao hiệu quả phục vụ mà còn củng cố vai trò của cấp xã như một trung tâm quản trị gần dân, phục vụ dân và kiến tạo giá trị công trong điều kiện quản trị hiện đại.

4.3. Tiếp tục hoàn thiện quản trị dữ liệu và hạ tầng số phục vụ điều hành địa phương

Quản trị dựa trên dữ liệu cần được xác định là phương thức vận hành chủ đạo của chính quyền cấp xã trong mô hình chính quyền địa phương 02 cấp. Trọng tâm của giai đoạn tới không nằm ở việc gia tăng số lượng nền tảng số hay cơ sở dữ liệu riêng lẻ, mà ở khả năng kết nối, chia sẻ và khai thác hiệu quả các nguồn dữ liệu hiện có. Vì vậy, cần sớm hoàn thiện kiến trúc dữ liệu thống nhất giữa cấp tỉnh và cấp xã, bảo đảm các cơ sở dữ liệu quốc gia, cơ sở dữ liệu chuyên ngành và hệ thống thông tin của địa phương có thể liên thông, cập nhật theo thời gian thực và phục vụ trực tiếp hoạt động quản lý, điều hành (Chính phủ, 2025).

Hiệu quả của quản trị dữ liệu không chỉ phụ thuộc vào hạ tầng công nghệ mà còn gắn chặt với năng lực khai thác dữ liệu của đội ngũ cán bộ, công chức. Cùng với việc chuẩn hóa quy trình thu thập, cập nhật và chia sẻ thông tin, cần chuyển mạnh từ tư duy sử dụng dữ liệu để lưu trữ sang sử dụng dữ liệu để phân tích, dự báo và hỗ trợ ra quyết định. Mỗi quyết định quản lý cần được hình thành trên cơ sở bằng chứng và dữ liệu thay vì chủ yếu dựa vào kinh nghiệm hành chính.

Một yêu cầu không thể thiếu là hoàn thiện cơ chế quản trị dữ liệu theo hướng xác định rõ trách nhiệm của từng chủ thể trong việc tạo lập, quản lý, khai thác và bảo vệ dữ liệu. Khi dữ liệu trở thành tài sản quản trị của chính quyền địa phương, hạ tầng số vận hành ổn định và an toàn thì chính quyền cấp xã sẽ có điều kiện nâng cao chất lượng điều hành, tăng khả năng phối hợp liên ngành và cung ứng dịch vụ công hiệu quả hơn, qua đó khẳng định vai trò là trung tâm quản trị mới ở địa phương.

4.4. Hoàn thiện cơ chế điều phối đa chủ thể trong quản trị địa phương

Sự thành công của mô hình chính quyền địa phương 02 cấp không chỉ phụ thuộc vào việc phân định thẩm quyền mà còn ở khả năng điều phối các nguồn lực và chủ thể cùng tham gia giải quyết những vấn đề phát triển của địa phương. Cơ chế điều phối cần được thiết kế theo hướng xác định rõ trách nhiệm của chính quyền cấp xã trong việc kết nối các cơ quan chuyên môn cấp tỉnh, đơn vị sự nghiệp công lập, Ủy ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội, doanh nghiệp và cộng đồng dân cư. Cách tiếp cận này giúp chuyển từ mô hình quản lý theo từng lĩnh vực riêng lẻ sang quản trị dựa trên sự phối hợp và chia sẻ trách nhiệm giữa các chủ thể có liên quan.

Việc ban hành quy chế phối hợp thống nhất đối với các nhiệm vụ liên ngành cần được gắn với cơ chế chia sẻ dữ liệu, trao đổi thông tin và giám sát quá trình thực hiện trên môi trường số. Đồng thời, khuyến khích chính quyền cấp xã chủ động xây dựng các diễn đàn đối thoại, cơ chế tham vấn và mạng lưới hợp tác với các tổ chức xã hội, hiệp hội nghề nghiệp và doanh nghiệp trong quá trình hoạch định và triển khai các chương trình phát triển địa phương (Bộ Nội vụ, 2025). Một cơ chế điều phối vận hành thông suốt sẽ tạo điều kiện huy động hiệu quả các nguồn lực xã hội, nâng cao chất lượng quản trị và từng bước khẳng định vai trò của cấp xã như trung tâm kết nối, điều hành và kiến tạo phát triển trong mô hình chính quyền địa phương 02 cấp.

4.5. Thể chế hóa quản trị tham gia và nâng cao trách nhiệm giải trình của chính quyền cấp xã

Việc xác lập vị trí trung tâm quản trị của cấp xã cần được đặt trên nền tảng quản trị tham gia, trong đó người dân, doanh nghiệp và các tổ chức xã hội trở thành những chủ thể đồng hành trong quá trình hoạch định, thực hiện và giám sát chính sách. Trọng tâm là hoàn thiện các cơ chế tiếp nhận, phản hồi và giải trình đối với ý kiến, kiến nghị của người dân theo hướng công khai, minh bạch và thuận tiện, đồng thời mở rộng các hình thức tham vấn thông qua nền tảng số, diễn đàn đối thoại và hoạt động phản biện xã hội.

Hiệu quả của quản trị tham gia không chỉ được đánh giá bằng số lượng kênh tương tác mà còn ở khả năng chuyển hóa ý kiến của người dân thành căn cứ cho quá trình ra quyết định và tổ chức thực hiện. Vì vậy, cần xây dựng cơ chế theo dõi, đánh giá mức độ hài lòng của người dân như một chỉ số phản ánh chất lượng quản trị của chính quyền cấp xã, gắn với trách nhiệm của người đứng đầu trong thực hiện nhiệm vụ (UNDP, 2025). Khi trách nhiệm giải trình được thực hiện thực chất và sự tham gia của xã hội trở thành một bộ phận của quy trình quản trị, cấp xã sẽ phát huy đầy đủ vai trò là trung tâm quản trị mới, góp phần xây dựng nền hành chính hiện đại, gần dân và phục vụ Nhân dân.

5. Kết luận

Việc tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình 02 cấp đánh dấu bước chuyển từ tư duy quản lý theo cấp hành chính sang tư duy quản trị địa phương hiện đại. Trong bối cảnh đó, cấp xã không còn giữ vai trò chủ yếu là cấp thực thi các quyết định hành chính, mà từng bước trở thành chủ thể trung tâm trong tổ chức thực thi quyền lực nhà nước, cung ứng dịch vụ công, quản trị dữ liệu, điều phối phát triển và thúc đẩy sự tham gia của xã hội vào quá trình quản trị. Trên cơ sở phân tích lý luận và đối chiếu với thực tiễn vận hành mô hình chính quyền địa phương 02 cấp, bài viết đề xuất cách tiếp cận cấp xã như một trung tâm quản trị mới, đồng thời xây dựng khung phân tích gồm các đặc trưng, chức năng và điều kiện bảo đảm cho mô hình này.

Hiện thực hóa vai trò trung tâm quản trị của cấp xã không phụ thuộc đơn thuần vào việc mở rộng thẩm quyền, mà đòi hỏi sự đồng bộ giữa thể chế phân quyền, nguồn lực thực thi, năng lực quản trị và cơ chế kiểm soát quyền lực. Khi những điều kiện đó được bảo đảm, cấp xã sẽ không chỉ là cấp hành chính gần dân nhất mà còn trở thành hạt nhân của quản trị địa phương hiện đại, giữ vai trò kết nối, điều phối và kiến tạo phát triển. Đây cũng là tiền đề quan trọng để xây dựng nền hành chính chuyên nghiệp, hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong thời kỳ mới./.

--------------------------------------------

Tài liệu tham khảo:

(1) Ban Chấp hành Trung ương (2026), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIV, tập I, Nxb Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội.

(2) Bevir, M (2011), Governance as theory, practice, and dilemma. In M. Bevir (Ed.), The SAGE Handbook of Governance (pp. 1-16). SAGE Publications.

(3) Bộ Nội vụ (2025), Báo cáo sơ kết việc triển khai mô hình chính quyền địa phương 02 cấp, Hà Nội.

(4) Bovaird, T., & Löffler, E (2003), Evaluating the quality of public governance: Indicators, models and methodologies. International Review of Administrative Sciences, 69(3), 313 - 328.

(5) Bovens, M (2007), Analysing and assessing accountability: A conceptual framework. European Law Journal, 13(4), 447 - 468.

(6) Chính phủ (2025), Báo cáo về tình hình triển khai mô hình chính quyền địa phương 02 cấp và kết quả sắp xếp đơn vị hành chính năm 2025, Hà Nội.

(7) Đảng ủy Chính phủ (2026), Báo cáo sơ kết việc thực hiện mô hình chính quyền địa phương 02 cấp và kết quả phân cấp, phân quyền, phân định thẩm quyền, trong Kỷ yếu Hội nghị sơ kết 01 năm vận hành mô hình tổ chức tổng thể của hệ thống chính trị, mô hình chính quyền 3 cấp, Hà Nội.

(8) Học viện Hành chính Quốc gia (2021), Giáo trình Quản trị công, Nxb Chính trị quốc gia Sự thật.

(9) Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh (2026), Báo cáo tổng hợp kết quả bước đầu vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp, trong Kỷ yếu Hội nghị sơ kết 01 năm vận hành mô hình tổ chức tổng thể của hệ thống chính trị, mô hình chính quyền 3 cấp, Hà Nội.

(10) Nguyễn Đăng Dung (2018), Kiểm soát quyền lực nhà nước, Nxb Chính trị quốc gia Sự thật.

(11) Organisation for Economic Co-operation and Development (2019), Making decentralisation work: A handbook for policy-makers. OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/g2g9faa7-en.

(12) Osborne, S. P. (Ed.) (2010), The New Public Governance? Emerging Perspectives on the Theory and Practice of Public Governance. Routledge.

(13) Đinh Văn Mậu, Phạm Hồng Thái (2020), Luật Hành chính Việt Nam, Nxb Hồng Đức.

(14) Pierre, J., & Peters, B. G (2000), Governance, Politics and the State. Macmillan Press.

(15) Quốc hội (2013), Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam năm 2013, Nxb Chính trị quốc gia Sự thật.

(16) Quốc hội (2025), Luật Tổ chức chính quyền địa phương (Luật số 72/2025/QH15 ngày 16/6/2025), Nxb Chính trị quốc gia Sự thật.

(17) United Nations Development Programme (2025), The Viet Nam Provincial Governance and Public Administration Performance Index (PAPI) 2024: Measuring Citizens' Experiences, UNDP in Viet Nam.

(18) World Bank (2021), GovTech Maturity Index: The State of Public Sector Digital Transformation, World Bank.

TS.GVC Nguyễn Thị Ngọc Linh - Viện Nhà nước và pháp luật, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh