Tiêu chí sắp xếp và nguyên tắc xác định trung tâm hành chính - chính trị khi tiến hành sáp nhập đơn vị hành chính cấp tỉnh

TS Nguyễn Đình Thái – Bộ môn quản lý công Trường Đại học Kinh tế - Luật thuộc Đại học Quốc gia Thành phố Hồ Chí Minh

PV: Thưa TS Nguyễn Đình Thái, dưới góc nhìn của chuyên gia khoa học về tổ chức hành chính, Ông đánh giá thế nào về các tiêu chí cần đặt ra khi sắp xếp, sáp nhập đơn vị hành chính cấp tỉnh hiện nay?
Nói về tiêu chí thì trong phương án được đề xuất chắc chắn Bộ Chính trị và Ban soạn thảo của Trung ương đã cân nhắc kỹ lưỡng các tiêu chí, phương án, trong đó đã tính đảm bảo khách quan, toàn diện, tính lịch sử cụ thể, khoa học. 
Theo tôi, để sắp xếp đơn đơn vị hành chính cấp tỉnh cần chú ý đến một số tiêu chí sau đây:
Tiêu chí chung:
Việc sắp xếp này tức là phải có cơ sở hợp lý, tính toán, cân nhắc, suy xét kỹ càng về địa lý, kinh tế, lịch sử, văn hóa, dân cư, quản lý hành chính và hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội… của các địa phương. Khi sắp xếp lại, sáp nhập lại thì phát huy điểm mạnh, khắc phục đểm yếu và thách thức gì, bổ sung cho nhau yếu tố nào? Mở ra cơ hội phát triển như thế nào? Mang lại lợi ích về kinh tế - xã hội trên bình diện địa phương, quốc gia - dân tộc.
Tiêu chí cụ thể:
- Về mặt vị trí địa lý hợp lý thì các tỉnh sáp nhập phải có vị trí liền kề để tạo thuận lợi trong đi lại, quản lý hành chính và phát triển kinh tế; đồng thời tránh sáp nhập các tỉnh có địa hình quá khác biệt, gây khó khăn cho quy hoạch hạ tầng giao thông.
Ví dụ: Hải Dương, Hải Phòng sáp nhập với nhau đều thuộc vùng duyên hải Bắc Bộ. Cả hai tỉnh sát nhau, Hải phòng có cảnh biển, Hải Dương có công nghiệp phát triển thì kết hợp giúp tăng cường chuỗi cung ứng, giao thông kết nối tốt với cao tốc Hà Nội, Hải Phòng; hoặc như Đà Nẵng - Quảng Nam từng là chung một tỉnh trước năm 1997, có chung hệ thống giao thông quan trọng (Sân bay Đà Nẵng, Cảng biển Tiên Sa, đường sắt Bắc Nam, đường bộ…), cùng có thế mạnh công nghiệp, du lịch, dịch vụ, ngư nghiệp, nông nghiệp…
- Về phát triển kinh tế nghĩa là các tỉnh sáp nhập phải có ngành kinh tế bổ trợ nhau, giúp nhau mở rộng thị trường và tăng khả năng cạnh tranh; tránh việc sáp nhập các tỉnh có mức độ phát triển chênh lệch quá lớn, dễ dẫn đến mất cân bằng. 
Ví dụ theo phương án được đề xuất Bắc Ninh và Bắc Giang sáp nhập vào nhau là hợp lý vì hai tỉnh này là trung tâm công nghiệp lớn, đặc biệt là công nghiệp điện tử. Bắc Ninh có cơ sở hạ tầng phát triển hơn, có thể hỗ trợ Bắc Giang nâng cấp hạ tầng. Việc sáp nhập giúp tạo ra một vùng công nghiệp mạnh, thu hút đầu tư lớn hơn. 
Khánh Hòa và Ninh Thuận sáp nhập vào nhau là hợp lý. Bởi vì, Khánh Hòa mạnh về du lịch biên, cảng biển, Ninh Thuận cũng có thế mạnh về du lịch biển, năng lượng tái tạo như điện gió, năng lượng mặt trời và điện hạt nhân thì sẽ tạo ra không gian phát triển kinh tế biển, du lịch, dịch vụ và năng lượng. Đắk Nông - Lâm Đồng - Bình Thuận sáp nhập vào nhau vì Đắk Nông có tiềm năng khai thác khoáng sản, công nghiệp, Bình Thuận có du lịch biển và năng lượng tái tạo, Lâm Đồng có thế mạnh về du lịch, nông nghiệp công nghệ cao. Khi kết hợp với nhau giúp hình thành một vùng kinh tế đa dạng giữa công nghiệp, nông nghiệp, dịch vụ, du lịch và có thị trường rộng lớn, tạo hướng mở giao thương cho Đăk Nông, Lâm Đồng qua đường biển Bình Thuận.
- Về lịch sử, văn hóa là các tỉnh có chung nét văn hóa, phong tục, tập quán thì dễ dàng hòa nhập với nhau hơn; tránh sáp nhập những tỉnh có sự khác biệt lớn về văn hóa, dễ gây xung đột về văn hóa, dân cư, xã hội. 
Ví dụ theo phương án được đề xuất, Hà Nam, Nam Định, Ninh Bình sáp nhập vào nhau là hợp lý. Vì cả ba tỉnh thuộc Đồng bằng sông Hồng, có chung văn hóa Bắc Bộ, tín ngưỡng thờ Mẫu và lễ hội truyền thống; Tuyên Quang sáp nhập với Hà Giang là hợp lý vì cả hai tỉnh có cộng đồng dân tộc thiểu số lớn (Tày, Nùng, Dao) và phong tục tương đồng thì có thể phát triển du lịch cộng đồng, bảo tồn văn hóa dân tộc…
- Bên cạnh đó, chúng ta cũng cần đặc biệt chú ý đến vấn đề đảm bảo an ninh, quốc phòng, phòng thủ chiến lược của địa phương, gắn với tổ chức chính quyền địa phương khi chiến tranh.
Các tiêu chí này không phải chỉ được tính đến các yếu tố độc lập, tách rời yếu tố này với yếu tố kia mà cần được xem xét, tính toán một cách toàn diện, khách quan, thực tiễn, trong đó đã có tính đến yếu tố nổi trội, yếu tố cơ bản, tổng thể là có lợi nhất cho quốc gia, phục vụ nhân dân, vì nhân dân.
PV: Theo ông, việc xác định trung tâm hành chính - chính trị của tỉnh mới sau sáp nhập cần tuân thủ những nguyên tắc và yếu tố nào để bảo đảm tính hợp lý, bền vững và phù hợp với chiến lược phát triển lâu dài?
Việc lựa chọn trung tâm hành chính - chính trị đòi hỏi sự tính toán kỹ lưỡng để đảm bảo sự phát triển bền vững, tránh xáo trộn lớn và tận dụng tốt nhất lợi thế của từng địa phương trong một không gian đơn vị hành chính và một chính quyền địa phương. 
Do đó, để lựa chọn thủ phủ hành chính của tỉnh, thành phố mới cần dựa trên những nguyên tắc cơ bản như: 
Thứ nhất, đảm bảo đúng quy hoạch, chiến lược phát triển của địa phương mới, phù hợp, đồng bộ với quy hoạch phát triển của quốc gia, vùng. Cái này cần phải đặc biệt chú ý có tính bất dịch để không phải thay đổi nhiều lần, tránh lãng phí. 
Thứ hai, đảm đảm vị trí địa lý thuận lợi, địa hình, khí hậu.
Thứ ba, cơ sở hạ tầng phát triển, phù hợp, khả năng mở rộng và tính kết nối cao với cả hai hoặc ba địa phương trong tỉnh, thành phố. 
Thứ tư, đảm bảo nơi tập trung đông dân cư, gần doanh nghiệp nhằm giải quyết được tốt nhất nhu cầu dịch vụ hành chính công.
Thứ năm, hiệu quả kinh tế, tiết kiệm chi trong quá trình vận hành của trung tâm chính trị - hành chính, sử dụng phân bổ nguồn lực hiệu quả. Trung tâm chính trị - hành chính phải tạo động lực cho không gian phát triển hành chính - kinh tế của địa phương. 
Ông có đề xuất, kiến nghị gì nhằm hoàn thiện hệ thống tiêu chí sắp xếp, cũng như quy trình lựa chọn trung tâm hành chính - chính trị cấp tỉnh, bảo đảm hài hòa giữa lý luận và thực tiễn tại Việt Nam hiện nay?
Trong trường hợp của Việt Nam hiện nay thì chú ý mấy vấn đề quan tâm:
Thứ nhất, các địa phương mới nên lựa chọn, sử dụng một trung tâm hành chính của địa phương cũ để làm thủ phủ hành chính, đóng trụ sở hành chính và phát triển nó thành trung tâm chính trị - hành chính của địa phương mới, thúc đẩy phát triển lợi thế trung tâm hành chính làm động lực thúc đẩy không gian và hệ sinh thái hành chính - kinh tế phát triển có tính lợi thế riêng so với phần còn lại của địa phương mới. Các địa phương không nên vội vàng trong việc quy hoạch, lựa chọn thủ phủ hành chính mới, xây dựng trụ sở hành chính của địa phương mới để tránh lãng phí, ảnh hướng đến công việc của chính quyền, người dân.
Nếu có một địa phương trong hai hoặc ba địa phương cũ có vị trí trung tâm và sẵn hạ tầng tốt thì nên lựa chọn làm thủ phủ hành chính, chọn địa điểm đóng cơ quan hành chính của địa phương mới. Riêng các tỉnh biên giới, hải đảo cũng cần chú ý đến vị trí chiến lược nhằm đảm bảo an ninh, quốc phòng trong đặt thủ phủ hành chính. 
- Nếu cả hai hoặc ba trung tâm hành chính của địa phương cũ không có vị trí địa lý lý tưởng, có thể cân nhắc mô hình “đa trung tâm”, trong đó mỗi địa phương cũ đảm nhiệm một chức năng quan trọng khác nhau. 
- Một phương án cuối cùng cũng nên được cân nhắc, sau khi sáp nhập tỉnh việc lựa chọn thủ phủ hành chính, địa chỉ đóng trụ sở cơ quan chính quyền tỉnh, thành phố mới cần được quy hoạch mới tại một ví trí thích hợp, đồng bộ với quy hoạch không gian phát triển kinh tế - xã hội của địa phương mới, nhằm đảm bảo hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả trong hoạt động của chính quyền, tạo thuận lợi cho người dân, doanh nghiệp trong toàn tỉnh mới. Vì đây là sự thay đổi mang tính lâu dài hàng trăm năm. 
- Sáp nhập tỉnh, thành không chỉ là câu chuyện trên lãnh thổ đất liền, mà còn tính đến hướng về phía biển, hải đảo. Việt Nam là quốc gia biển, do đó cần phải khai thác tiềm năng kinh tế biển, đảo, gắn với an ninh quốc phòng. Không thể để đảo không có dân cư, cụm đảo, bán đảo, khu kinh tế đặc biệt không có cơ chế chính sách để bứt phá tiềm năng… Do đó, cần mạnh dạn đầu tư mạnh về tư tư duy phát triển các đơn vị hành chính này, đầu tư mạnh cho chính quyền nơi đây về tổ chức, cơ chế hoạt động để thực sự khai thác tiềm năng kinh tế biển, phát huy lợi thế kinh tế biển, quốc gia mạnh về biển. Đó mới là đầu tư có trọng tâm, có trọng điểm, có chiến lược trong kỷ nguyên vươn mình của dân tộc.
Theo phương án đề xuất sáp nhập các tỉnh việc lựa chọn thủ phủ, trung tâm hành chính như:  
Hà Giang với Tuyên Quang, cả hai tỉnh cũ thuộc vùng Đông Bắc, có điều kiện địa hình tương đồng là đồi núi và biên giới. Hà Giang có tiềm năng du lịch cao, tỉnh biên giới và hạ tầng còn hạn chế. Tuyên Quang có thế mạnh về truyền thống lịch sử, cách mạng, phát triển mạnh về nông, lâm, nghiệp. Do đó, địa phương mới này nên chọn Tuyên Quang làm trung trâm hành chính là thích hợp vì có vị trí gần Vĩnh Phúc, Hà Nội, địa hình thấp, bằng phẳng, thuận lợi hơn vừa đảm bảo yếu tố an ninh, quốc phòng, an toàn cho trung tâm hành chính; đồng thời kết nối hạ tầng giao thông tốt hơn với Hà Giang vì vùng địa bàn thấp hơn để tạo điều kiện giao thương, phát triển kinh tế - xã hội. 
Hà Nam- Ninh Bình- Nam Định nên chọn TP. Ninh Bình làm thủ phủ hành chính, Hà Nam làm trung tâm phát triển công nghiệp chế tạo, Nam Định trung tâm cảng biển, phát triển du lịch biển (hoặc tương lai ba tỉnh này cũng nên quy hoạch lại trung tâm hành chính cho thích hợp về vị trí địa lý trung tâm của tỉnh mới). 
Đắk Nông, Lâm Đồng, Bình Thuận thì nên chọn Đà Lạt của Lâm Đồng làm thủ phủ hành chính vì nằm vị trí trung tâm, thuận lợi giao dịch, đi lại của ba địa phương cũ. 
Bến Tre - Vĩnh Long - Trà Vinh thì nên chọn TP. Vĩnh Long, tỉnh Vĩnh Long làm thủ phủ phủ hành chính bởi có kết nối giao thông thuận lợi, Vĩnh Long là cửa ngỏ của miền Tây Nam Bộ.
Cần Thơ - Sóc Trăng- Hậu Giang thì nên chọn TP. Cần Thơ là thủ phủ hành chính vì có giao thông, hạ tầng phát triển, có lịch sử phát triển lâu đời, trung tâm kinh tế, chính trị của các tỉnh miền Tây Nam Bộ. 
Về quy hoạch, sử dụng và phân bổ nguồn lực, để thực hiện tốt việc này hãy cho các địa phương mới mới một cơ chế, thể chế mới phù hợp. Từ đó mới tính đến các câu chuyện khác. 
Tiếp đến là cần lựa chọn ra cho được đội ngũ lãnh đạo tinh hoa, đặc biệt là người đứng đầu tỉnh mới, thành phố mới có đủ phẩm chất, năng lực ngang hoặc vượt trước nhiệm vụ của địa phương mới. Người đứng đầu phải xứng tầm, dám nghĩ, dám nói, dám làm, dám dấn thân, dám chịu trách nhiệm, dám tại vị đủ lâu để phát triển địa phương. 
Khi đã có cơ chế, thể chế mới phù hợp, lựa chọn được con người lãnh đạo tinh hoa thì việc phải làm sớm càng tốt rà soát lại quy hoạch tổng thể quy hoạch quốc gia về định hướng phát triển kinh tế - xã hội, sử dụng đất, bảo vệ môi trường, phát triển hệ thống hạ tầng trên phạm vi toàn quốc; quy hoạch không gian biển quốc gia như quy hoạch sử dụng và khai thác tài nguyên biển, phát triển kinh tế biển, quản lý không gian biển; quy hoạch sử dụng đất quốc gia như định hướng sử dụng đất theo từng loại (đất nông nghiệp, phi nông nghiệp, đất bảo vệ rừng, đất khu công nghiệp, thương mại - dịch vụ…).
Thứ hai, rà soát, điều chỉnh lại quy hoạch vùng như vùng kinh tế trọng điểm, quy hoạch liên vùng, liên tỉnh, quy hoạch vùng biển và hải đảo.
Thứ ba, rà soát, điều chỉnh lại quy hoạch tỉnh cho phù hợp với không gian phát triển của tỉnh, thành phố mới bao gồm quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, hạ tầng, sử dụng đất, công nghiệp, nông nghiệp, đô thị, nông thôn,.. làm căn cứ cho quy hoạch chuyên ngành và quy hoạch chi tiết của địa phương mới. 
Song song với rà soát, điều chỉnh quy hoạch tỉnh thì cần rà soát lại nguồn lực hiện có, đánh giá đầy đủ các nguồn lực để có chiến lược phát triển trong tương lai, khai thác tối đa lợi thế cạnh tranh, sử dụng, phân bổ nguồn lực hiệu quả.
Yếu tố cốt lõi để liên kết, liên thông, phát huy nguồn lực, sử dụng, phân bổ nguồn lực hiệu quả nhằm thúc đẩy địa phương mới phát triển là sự tổng hợp của các nền tảng: thể chế - quy hoạch - hạ tầng giao thông - hạ tầng công nghệ thông tin (trọng tâm là dữ liệu lớn). Do đó, các tỉnh mới cần tập trung các yếu tố cốt lõi này để định hình sự phát triển trong tương lai, phát huy lợi thế cạnh tranh của mỗi khu vực trong địa phương và liên tỉnh, liên vùng. 
Xin trân trọng cám ơn TS!
Vương Linh (thực hiện)