Tóm tắt: Việt Nam nghiên cứu có chọn lọc kinh nghiệm quốc tế để hiện thực hóa một tầm nhìn phát triển nhất quán về nền kinh tế phồn thịnh, xã hội hạnh phúc, quốc gia phồn vinh, hòa hợp với thế giới. Việt Nam đã trở thành biểu tượng truyền cảm hứng tích cực trên trường quốc tế, đã và đang đạt được những thành tựu to lớn trong phát triển. Trong quá trình nghiên cứu, vận dụng kinh nghiệm quốc tế vào quản trị quốc gia, Việt Nam cần kiên định chủ trương, quan điểm chính trị để thiết kế mục tiêu và lộ trình đổi mới quản trị quốc gia hài hòa giữa chính trị, kinh tế và văn hóa. Chú trọng các nội dung: Nâng cao năng lực quản trị của Nhà nước; Đầu tư vào con người và tiếp thêm năng lượng cho đội ngũ; Phát huy vai trò của think-tank và các tổ chức nghiên cứu độc lập; Cải thiện chất lượng chuyển giao chính sách.
Từ khóa: chuyển giao chính sách; đổi mới quản trị quốc gia; kinh nghiệm quốc tế.
Subtract: In realising a coherent development vision for a Prosperous economy, a Happy society, a Sustainably thriving nation, a Distinctive and Harmonious Vietnamese identity in global integration, and a Trusted, inspiring name on the international stage, Vietnam has selectively studied and adapted international experiences and achieved notable progress. In further adopting and adapting international experiences in national governance, Viet Nam should pay attention to the followings: Maintaining steadfast political orientation as the guiding principle that illuminates all external learning; Designing goals and roadmaps for governance reform that harmonise political, economic, and ethical dimensions; Enhancing the State’s leadership capacity; Promoting openness while ensuring a prudent and well-sequenced approach to collaboration with the private sector; Investing in human capital and energising the public workforce; Strengthening the role of think tanks and independent research institutions; and Improving the quality of policy transfer and implementation.
Keywords: policy transfer; national governance reform; international experience.
Đặt vấn đề
Bất kể sự khác biệt về nguồn gốc, cách tiếp cận hay các lựa chọn chính sách, các sáng kiến đặc thù, đổi mới quản trị quốc gia đã trở thành một xu hướng mạnh mẽ trên toàn cầu, đặc biệt từ nửa sau của thế kỷ trước (cụ thể là từ cuối những năm 1960 và chính thức được gọi tên mạnh mẽ từ cuối những năm 1970) và ngày càng trở nên cấp bách hơn trong bối cảnh hiện nay.
Học hỏi và thích ứng luôn là phẩm chất quan trọng đối với quản ở mọi cấp độ, bao gồm quản trị quốc gia. Trong đó, thực tiễn và lý luận quốc tế được xem là một nguồn tri thức quan trọng mang đến nhiều gợi ý ý tưởng chính sách cho Việt Nam để đổi mới quản trị quốc gia.
Sử dụng phương pháp nghiên cứu tài liệu, lựa chọn, tóm tắt một số sáng kiến cải cách quản trị công, quản trị quốc gia trên thế giới, nhất là từ những nước được coi là khởi xướng và thiết kế chính các cải cách về đổi mới quản trị công, quản trị quốc gia, bài viết này phân tích động lực chính và bản chất của các sáng kiến đó, hàm ý các điều kiện khả thi của chúng, từ đó, đưa ra khuyến nghị cho Việt Nam[1].
1. Đổi mới quản trị quốc gia - Các động lực và áp lực từ bối cảnh
Đổi mới quản trị quốc gia - một xu hướng toàn cầu - xuất phát từ nhiều lý do khác nhau, trong đó có áp lực từ bối cảnh. Bối cảnh có những đặc trưng cơ bản sau:
- Tính “động”của bối cảnh: Đây là đặc trưng phổ biến của bối cảnh quản trị quốc gia với đầy biến động, bao gồm nhiều thay đổi rất nhanh, vừa to lớn vừa khó lường trước. Những thay đổi có hệ thống hay có chủ đích (từ cải cách) kết hợp với những thay đổi xã hội ngẫu nhiên cũng thời điểm ở một bối cảnh khác hay từ tự nhiên, công nghệ,… dẫn đến tính phức hợp của không chỉ bối cảnh mà còn của chính các vấn đề mà quản trị quốc gia phải giải quyết, kéo theo là tính khó kiểm soát, khó dự báo của các quá trình xã hội và các tác động của nó. Điều này mang theo nhiều cơ hội để các quốc gia chớp thời cơ, rút ngắn thời gian ra quyết định để phản ứng chính sách kịp thời và sắc sảo. Tuy nhiên, bối cảnh này cũng dẫn đến nguy cơ các triết lý, chiến lược, kỹ thuật quản trị cũ trở nên bối rối, vụng về hoặc mất kiểm soát, đặt ra thách thức liên tục đối với các chiến lược quản trị quốc gia, đối với năng lực chính sách;.
- Công nghệ thông tin trở thành một người chơi chính thức, tham gia vào quá trình ra quyết định, thậm chí tái tạo dạng các quá trình xã hội: Đại cách mạng công nghệ và công nghệ số cuốn theo nó nhiều thứ, bao gồm cả cách thức quản trị quốc gia. “Nhân vật” mới được lên ngôi này, trong nhiều trường hợp, được tặng miễn phí cho cá nhân và tổ chức một cách miễn phí nên thường được cộng đồng nghênh đón nồng nhiệt, cho đến khi sự lệ thuộc vào nó trở nên chắc chắn. Thông qua đó, nó dẫn dắt thói quen, từ tư duy đến hành động của cộng đồng. Quản trị quốc gia trên toàn cầu, vừa tự hào là đã tạo môi trường thuận lợi cho công nghệ và công nghệ thông tin phát triển đột phá-xem đó như là một chỉ số thành tựu của quản trị quốc gia, vừa thận trọng từng bước vận dụng nó, vừa đau đầu đối mặt với những hệ lụy mà nó gây ra đối với quá trình hoạt động của mình vì ra quyết định dựa trên dữ liệu một cách thông thái đòi hỏi rất nhiều điều kiện đi kèm.
- Tính mở ngày càng cao của nhiều yếu tố trong bối cảnh: Dưới tác động của phát triển về giao thông, viễn thông, công nghệ số, nhiều khoảng cách vật lý được thu hẹp, cảm giác về dòng thời gian cũng thể bị đảo ngược,… dẫn đến một số giới hạn bị làm mờ hoặc phá vỡ. Quá trình quản trị quốc gia không chỉ tận hưởng các ưu điểm của tình trạng này (như sự đa dạng, phong phú về tư duy, cách tiếp cận, cũng như nguồn lực,..) mà còn đối mặt với các thách thức như yêu cầu thích ứng liên tục; nguy cơ thiếu tính chuyên gia, thiếu sự chuyên tâm và chảy máu chất xám,… Hơn nữa, điều này cũng dẫn tới nguy cơ xung đột giá trị và mâu thuẫn trong xã hội gia tăng, kéo theo nhiều thách thức nan giải trong giáo dục giá trị và định hướng tư tưởng trong xã hội hiện đại.
- Tính liên quan, phụ thuộc ngày càng tăng giữa các quốc gia: Dù chủ quyền, định hướng chính trị, lợi ích quốc gia luôn là những ưu tiên hàng đầu, bất khả xâm phạm đối với từng quốc gia, nhưng việc xuất hiện các vấn đề thời đại mang tính toàn cầu hay các mong muốn, tham vọng cộng hưởng giá trị và nguồn lực vẫn đang tiếp tục làm gia tăng tính liên quan, phụ thuộc, sự kết nối (nhất là dưới tác động của Internet và công nghệ số), tính “chuỗi” của các quá trình xã hội trong nước, liên quốc gia và trên toàn cầu. Điều này đòi hỏi năng lực của lãnh đạo các quốc gia không chỉ trong thảo luận, thương thuyết trên trường quốc tế để thiết lập ra những quy ước chung mà còn là xây dựng và hoàn thiện khuôn khổ pháp luật, chính sách vừa tương thích thể chế với bên ngoài và bảo vệ tốt được các giá trị và hệ thống nội bộ. Chính vì vậy, đổi mới quản trị quốc gia là một điều kiện sống còn, một nỗ lực thường trực để hiện thực hóa tầm nhìn quốc gia và toàn cầu về phát triển bền vững.
Quản trị quốc gia là toàn bộ cách thức các chủ thể có thẩm quyền xác lập, vận hành và cải thiện những mối quan hệ phù hợp với các bên liên quan trong điều hành các quá trình chính trị, kinh tế, xã hội nhằm hiện thực hóa tầm nhìn, định hướng về phát triển quốc gia đã định, phục vụ tối đa lợi ích quốc gia, dân tộc trong mối quan hệ phù hợp với các quốc gia khác và toàn thế giới.
Đổi mới quản trị quốc gia là những nỗ lực mang tính hệ thống để tạo ra chuyển biến trong cách thức các chủ thể có thẩm quyền thực hiện vai trò trong quản trị quốc gia nhằm hiện thực hóa tầm nhìn phát triển. Đó là đổi mới cách thức thiết lập và chia sẻ tầm nhìn phát triển quốc gia; nhận thức về nhà nước và các bên liên quan; nhận diện các ưu tiên, các mũi nhọn trong phát triển quốc gia; dự báo các xu hướng, các quy luật phát triển; thiết lập các giá trị then chốt; các nguyên tắc cơ bản trong quản trị quốc gia; kiến tạo và tái sáng tạo thể chế, nguyên tắc quản trị quốc gia; thiết lập và vận hành một cơ chế pháp lý và đạo đức để bảo đảm sự tuân thủ nghiêm túc các thể chế, chuẩn mực trên; xác định các nguồn lực chính, yêu cầu đối với chất lượng các nguồn lực, và cách thức huy động, duy trì bền vững các nguồn lực cho phát triển quốc gia; thiết kế, phát huy và hoàn thiện hệ thống các tiêu chí đánh giá hiệu quả quản trị quốc gia[2].
Nói cách khác, nếu tiếp cận và thuật ngữ “quản lý” để nói về một chức năng, một vai trò (mà vai trò quản lý nhà nước thì không thể phủ nhận trong mọi thời kỳ, chế độ xã hội), thì thuật ngữ quản lý (theo cách mới) và quản trị nói về cách thức thực hiện chức năng đó.
2. Một số kinh nghiệm quốc tế trong đổi mới quản trị quốc gia
2.1. Đổi mới nhận thức về nhà nước trong phát triển và tầm nhìn phát triển
Tuy xuất phát điểm khác nhau, động lực và áp lực khác nhau, tên gọi hay đối tượng tác động (khi là nhà nước, khi chỉ là chính phủ) với những sáng kiến, chương trình khác nhau, nhưng nhìn chung, từ nửa sau của thế kỷ XX, quá trình đổi mới quốc gia của nhiều quốc gia trên thế giới được kích hoạt bởi trào lưu cải cách Quản lý công mới (tiếng Anh là New Public Management-NPM), rồi được gia tăng bởi các nguyên tắc về Quản trị tốt (Good governance) được khởi xướng từ nhiều nước châu Âu và Mỹ, rồi lặng lẽ lan tỏa ra rất nhiều quốc gia trên thế giới và vẫn đang tiếp tục phát huy tác động.
Trước những hệ lụy nặng nề của khủng hoảng kinh tế, mức độ phát triển không như trông đợi, Nhà nước (chính phủ) ở các nước này đã phải đối mặt với những cáo buộc gay gắt từ cộng đồng và giới nghiên cứu về việc trong nhiều chính phủ, không có sự phân tách rõ ràng giữa chính trị và hành chính; không phân biệt rõ vai trò của chính trị gia (thường do bầu cử) và công chức nhà nước (thường do bổ nhiệm)[3]; bộ máy quan liêu kiểu trên-xuống (top-down) nặng nề dẫn tới việc tạo ra nhiều chính sách không hợp lý; thứ bậc và việc tập trung hóa, độc quyền, luật lệ, thủ tục chặt chẽ, rườm rà, quá chú trọng tuân thủ nghiêm ngặt các hệ thống, quy trình nhấn mạnh đầu vào và quá trình trong khi ít chú trong đến đầu ra dẫn tới nhiều thất bại trong thực thi như chậm trễ, cứng nhắc, vô trách nhiệm, phục vụ kém và sự thờ ơ đối với lợi ích và quan tâm của công dân; không có sự tách bạch giữa chức năng chính sách với chức năng cung ứng dịch vụ công; nhà nước tự định đoạt các nhu cầu chính sách và trực tiếp cung ứng dịch vụ công; … Kết cục là khu vực này khó cạnh tranh với khu vực tư.
Lối thoát cho các thất bại trên bao gồm nhiều sáng kiến cải cách khác nhau, được thực hiện trải dài từ những năm 1970 của thế kỷ XX và thành tựu rực rỡ những năm 1990s ở cái nôi của trào lưu này trước khi dần thoái trào dù vẫn tiếp tục được thực hiện ở các quốc gia khác được chuyển giao. Những cải cách có chủ đích về cấu trúc và hoạt động của các tổ chức trong khu vực công, các hoạt động của nhà nước quản lý xã hội nhằm mục đích làm cho chúng hoạt động tốt hơn[4], đều phản ảnh một nhận thức mới - có tính đột phá- về mối quan hệ giữa khu vực công và khu vực tư.
Nói cách khác, đặc trưng rõ nhất phản ảnh tinh thần của trào lưu cải cách này thể hiện ở sự thay đổi đột phá nhận thức về vai trò của nhà nước trong phát triển, bỏ lại phía sau vai trò độc tôn của nhà nước để tôn vinh sự tương tác giữa khu vực công và khu vực tư (tiếp cận của Quản lý công mới) và mở rộng tiếp, sâu hơn về quan hệ mạng lưới (tiếp cận của Quản trị tốt). Trong đó, thay vì đặt trong tâm vào mình, nhà nước, chính phủ cần xem khu vực tư nhân như là: (i) một đối tác; (ii) một đối thủ cạnh tranh; và (iii) là một hình mẫu trong một số kỹ thuật lãnh đạo, quản trị[5].
Không nằm trong trào lưu Cải cách quản lý công mới, nhưng Trung Quốc cũng nhận định được một số định hướng trong cách thức chính phủ thực hiện vai trò[6]. Trào lưu tái nhận thức về vai trò của nhà nước này đã khẳng định ý nghĩa tiên quyết của việc định vị lại vai trò của Nhà nước trong tạo dạng, duy trì và theo đuổi hành trình phát triển quốc gia, khu vực và thế giới. Nó được xem là câu trả lời lý tưởng cho điểm nghẽn tư duy khi xem khu vực tư nhân đơn thuần chỉ là đối tượng thuần túy thụ hưởng thụ động, lệ thuộc và không có năng lực tư vấn chính sách.
Tiếp theo trào lưu này, Quản trị tốt không đưa ra hệ thống các sáng kiến, chương trình,.. mà chủ yếu đưa ra các nguyên tắc (như Đáp ứng, Minh bạch, Tham gia,…) để thực hiện các hoạt động đổi mới quản trị quốc gia. Với quản trị tốt, vai trò của các tổ chức xã hội được đề cao nhiều hơn so với chỉ đơn thuần mở rộng vai trò của doanh nghiệp như ở trào lưu trước. Tiếp tục mở rộng, nhưng các sáng kiến như New Public Governance không tạo ra nhiều thay đổi về bản chất quá trình quản trị quốc gia.
Tầm nhìn đổi mới quản trị quốc gia nói riêng và tầm nhìn phát triển quốc gia nói chung cần có những phẩm chất sau đây để trở thành công cụ hữu dụng trong lãnh đạo, dẫn dắt quá trình phát triển nói chung và đổi mới quản trị quốc gia nói riêng, là: có thể hình dung được (cái sẽ được tạo ra là gì?); có tính tập trung (ưu tiên); đầy cảm hứng; khả thi (đáp ứng được mối quan tâm và kỳ vọng lâu dài của xã hội; hình dung được nguồn lực để hiện thực hóa tầm nhìn- điều này đòi hỏi khả năng “nhìn xa trong rộng” đi trước thời đại, sự tinh nhạy về thực tiễn và thái độ liên tục tự đánh giá và học hỏi); và linh hoạt (có thể thay đổi, thay đổi cách diễn đạt, hoặc không thay đổi tuyên bố tầm nhìn nhưng thay đổi kỳ vọng về kết quả). Do đó, câu hỏi đầu tiên đặt ra là sẽ hướng tới một hệ thống quản trị quốc gia như thế nào? Nói cách khác, cần trước nhất có tuyên bố tầm nhìn về quản trị quốc gia (sau khi được đổi mới).
Trong trào lưu cải cách trên, nhiều quốc gia nỗ lực “tái tạo” lại nhà nước, chính phủ, hướng tới xây dựng một “nhà nước kiến tạo phát triển”, “nhà nước nhỏ, xã hội lớn”,… Singapore và Israel[7] là hai trường hợp đáng được nghiên cứu sử dùng tầm nhìn như là một nền tảng, một đòn bẩy kích hoạt tiềm năng và khát vọng quốc gia.
2.2. Cam kết phục vụ
Xuyên suốt công cuộc đổi mới quản trị quốc gia ở nhiều nước khác nhau là cam kết cao hơn trong phục vụ công dân, xã hội, với nhiều triết lý, sáng kiến như Hiến chương công dân, Tiêu chuẩn dịch vụ khách hàng.
Một trong những sáng kiến nổi bật nhất được khởi xướng từ Vương quốc Anh và đã trở thành một phần tính cách của công cuộc này, rồi được tiếp thu và học hỏi bởi nhiều nền công vụ khác, là việc ban hành Hiến chương Công dân[8], và sau này là Phục vụ là trên hết. Trong các văn bản này, các cơ quan công vụ cam kết và công bố các chỉ số thực thi (các dịch vụ, các tiêu chuẩn dịch vụ, cá nhân chịu trách nhiệm, các hình thức trừng phạt nếu dịch vụ không đạt chuẩn và các trình tự, thủ tục khiếu nại cơ quan công quyền). Sáng kiến này không chỉ bày tỏ cam kết đầy trách nhiệm với công dân mà còn là cơ sở cải thiện tính chuyên nghiệp và hiệu quả trong công vụ. Bên cạnh đó, hàng loạt sáng kiến trong thực thi công vụ được đưa ra theo hướng phục vụ người dân và cộng đồng tốt hơn như mô hình Chính phủ mở, các mô hình “một cửa” (one-stop-shop) thậm chí với các kiot dịch vụ di động hay nhanh chóng đưa ra các ứng dụng online để người dân tiếp cận thông tin và các dịch vụ công một cách tốt nhất.
Điểm căn bản trong cách tiếp cận và cam kết phục vụ này là nhìn công dân và doanh nghiệp không đơn thuần là đối tượng phục vụ mà là “khách hàng” theo nghĩa “sự hài lòng” (và kèm theo đó là các bộ chỉ số đo lường về sự hài lòng) của nhóm đối tượng này sẽ quyết định mức đánh giá về chất lượng thực thi của công chức và việc duy trì hay giải thể một loại cơ quan, đơn vị công quyền nào đó. Điều này là hoàn toàn logic với cách tiếp cận đột phá đối với khu vực tư nhân như đề cập ở trên đây.
Để tạo lập lòng tin của nhân dân, trong những năm gần đây, Chính phủ Singapore xây dựng giá trị cốt lõi của khu vực công vụ là tính chính trực, hướng tới sự hoàn hảo; thực hiện nguyên tắc kết nối người dân, minh bạch thông tin, yêu cầu đội ngũ công chức phục vụ bằng cả trái tim - với niềm đam mê, sự đồng cảm và quan tâm.
2.3. Tổ chức lại, làm cho bộ máy chính quyền tinh, gọn, hợp lý hơn
Tái cấu trúc - tổ chức lại bộ máy nhà nước - là trụ cột quan trọng của đổi mới quản trị quốc gia, vận dụng các nguyên tắc cơ bản về xây dựng cơ cấu tổ chức như: một chức năng không giao cho nhiều cơ quan, đơn vị; một cơ quan, đơn vị có thể thực hiện đa chức năng, đa nhiệm vụ, hướng tới tổ chức bộ đa ngành; phân định chức năng, nhiệm vụ rạch ròi và tránh chồng lấn[9], nhất là trong mối quan hệ công-tư.
Các giải pháp chính trong tổ chức lại bộ máy nhà nước bao gồm:
(i) Rà soát, giảm bớt đầu mối: Trong gần như mọi quốc gia trên thế giới, việc tinh giảm đầu mối, tầng nấc công vụ, dẫn tới tích hợp chức năng, nhiệm vụ, giảm đầu mối cơ quan nhà nước, tạo ra những bộ đa ngành, đã trở thành một phần tất yếu của mọi cuộc đổi mới quản trị quốc gia hay cải cách hành chính.
(ii) Tách các cơ quan cung ứng dịch vụ công ra khỏi các bộ: Sự ra đời của các đơn vị thực thi (Executive agencies) là một khía cạnh của sự hiện thực hóa các giá trị mới của nền công vụ. Theo tinh thần chung về việc nới lỏng kiểm soát và phát huy sáng tạo, những đơn vị này tự quyết về nhân sự, trả lương, điều kiện lao động, ... Giám đốc của các đơn vị này đều được tuyển dụng theo phương thức cạnh tranh, làm việc theo chế độ hợp đồng có thời hạn theo các thỏa thuận thực thi. Theo đó, các bộ tập trung vào chiến lược và xác định các ưu tiên, quản lý thực thi và quản lý việc cung cấp dịch vụ một cách chủ động; và xử lý các sai sót và tập trung vào xây dựng chuyên gia và các kỹ năng. Trách nhiệm của các cơ quan công quyền - bộ phận đầu não - là đảm bảo có được các chiến lược có tầm, xây dựng được đội ngũ công chức có đủ năng lực để tham mưu và tổ chức thực thi các chính sách đúng đắn; còn phần lớn mảng công việc liên quan đến cung cấp dịch vụ trước đây do các bộ đảm đương thì nay chuyển cho các đơn vị thực thi. Sáng kiến cải cách này, do đó, giúp tách bạch hai vai trò “đá bóng” và “thổi còi” và tăng cường hiệu suất, hiệu lực và hiệu quả của các cơ quan công quyền.
(iii) Cải cách doanh nghiệp nhà nước: Đặc biệt là thông qua cơ chế tư nhân hóa. Nhiều loại dịch vụ công cộng như bảo trì giao thông, cung cấp điện, nước sạch, vệ sinh môi trường, bưu chính viễn thông,… đã được chuyển giao cho khu vực tư nhân đảm nhiệm. Các biện pháp này được coi là cứu cánh để nâng cao hiệu quả của quản lý nhà nước; giúp Nhà nước tập trung vào thực hiện chức năng quản lý và giảm thế độc quyền ở những mảng hoạt động có tính cạnh tranh cao mà không ảnh hưởng đến an ninh, quốc phòng; giúp tinh gọn bộ máy; giảm gánh nặng ngân sách và gia tăng ý thức “cạnh tranh” trong khu vực công.
(iv) Đẩy mạnh phân quyền cho địa phương và cơ sở: Phân cấp và phân quyền, kèm theo các mức độ tự chủ, tự quyết và tự chịu trách nhiệm được được tiến hành ở nhiều quốc gia, bao gồm cả cấp liên bang với cấp bang và cấp trung ương với cấp địa phương, được xem như là nền tảng cho cải thiện quản trị quốc gia[10]. Theo đó, chính quyền địa phương được tăng quyền chủ động, sáng tạo và chịu trách nhiệm giải trình trong quyết định các vấn đề quan trọng của địa phương. Quyền tự quyết này được đảm bảo trên cơ sở đánh giá năng lực quản trị của địa phương và việc áp dụng các cơ chế tài phán, kiểm toán chặt chẽ.
2.4. Đưa cạnh tranh vào khu vực công, cải thiện hiệu quả chi tiêu và đầu tư công
Nhiều biện pháp nhằm cắt giảm chi tiêu được kích hoạt từ những sáng kiến ban đầu để gia tăng giá trị của đồng tiền (value for money) như hợp đồng ra bên ngoài, khoán chi; tăng cường vai trò của kiểm toán,… Nhiều khái niệm và cơ chế của thị trường được mạnh tay giới thiệu nhằm đưa cạnh tranh vào khu vực công như thị trường hóa, thị trường nội bộ với cạnh tranh bắt buộc (compulsory competitive tendering); thử nghiệm thị trường (market testing),… Cơ chế đối tác công tư (public-private partnership-PPP) cũng được đưa vào để không chỉ tăng chất lượng dịch vụ mà còn giảm độc quyền nhà nước và tận dụng các thế mạnh như nguồn vốn và kinh nghiệm quản trị từ khu vực doanh nghiệp.
Việc thực hiện nguyên tắc cạnh tranh được Chính phủ Xingapore theo đuổi để để phá vỡ sự cứng nhắc và “ngu ngốc” trong quá trình thực thi công vụ; tạo áp lực để công chức thể hiện sự thường xuyên sẵn sàng cho thay đổi, tiến bộ và duy trì cam kết của mình đối với phương châm về một chính phủ trong sạch, phục vụ người dân ngày càng tốt hơn[11].
2.5. Cải cách công vụ và quản lý chuyên nghiệp
Đứng trước những thất bại trong thực thi được chỉ ra rõ ràng như tình trạng thiếu kỹ năng nghiêm trọng; chế độ công vụ bị ràng buộc bởi những quy định, luật lệ quá cứng nhắc dẫn tới khó khăn trong ghi nhận và khen thưởng xứng đáng; tình trạng bảo trợ chính trị quá đáng dẫn tới khó khăn trong thực hiện nguyên tắc đánh giá dựa trên thành tích, công trạng; tình trạng làm dụng quyền lực; hay lương và thưởng vật chất không đủ tạo động lực để giữ chân người có năng lực;… nhiều sáng kiến cải cách công vụ và quản lý công chức chuyên nghiệp đã được đưa ra như sau:
- Thiết lập nền công vụ theo hướng mở, xóa bớt ranh giới biệt lập công - tư vốn từng tồn tại như hai thế giới riêng biệt và đối lập. Theo đó, Chính phủ công khai tuyển dụng các vị trí công chức cấp cao ở trung ương và địa phương; mạnh dạn đưa ra các mức lương “ngất trời” để thu hút, mời gọi được những người hàng đầu trong khu vực tư về để bổ nhiệm vào các vị trí cấp cao then chốt trong nền công vụ (gắn với các Thỏa thuận thực thi cụ thể) để tư vấn chính sách. Sự khác biệt về văn hóa, động lực ghê gớm về việc đạt được mục tiêu của những người từng là “ngoại giới” này đã mang lại cho nền công vụ những luồng ánh sáng mới, làm tăng sự linh hoạt trong quan hệ giữa hai khu vực công - tư và thúc đẩy công chức cạnh tranh để được ghi nhận và thăng thưởng. Đội ngũ và các tổ chức tư vấn chiến lược độc lập (think-tank) cũng được phát huy ở nhiều quốc gia.
- Tinh lọc và củng cố đội ngũ hiện hành thông qua song hành tinh giản biên chế với bỏ một phần chế độ biên chế suốt đời (job security) chuyển một phần sang chế độ hợp đồng, nhất quán với việc hình thành hệ thống mô tả vị trí việc làm; kết hợp mô hình chức nghiệp với mô hình vị trí việc làm trong quản lý công vụ.
- Nhiều chương trình, kỹ thuật quản trị và quản trị nhân sự chuyên nghiệp được giới thiệu như Invest in People (IiP) - một chính sách quan trọng về dụng nhân nội bộm gồm một hệ thống các chuẩn thực thi được thừa nhận về việc đạt được thành công trong thực thi thông qua con người; Quản trị thực thi (performance management); áp dụng chỉ số thực thi chủ chốt (định lượng - key performance indicators-KPI); ISO quy trình giải quyết công việc; chú trọng kỹ thuật xây dựng chiến lược; … Trong đó, quản trị thực thi là một hợp phần quan trọng của công cuộc đổi mới quản trị khu vực công, với điểm nhấn là trao quyền nhiều hơn cho lãnh đạo cấp cơ sở trong cơ quan (ví dụ như cấp phòng), với các cuộc đối thoại đầu kỳ (tuần, tháng hoặc quý,.. tùy theo đặc thù công việc hoặc cơ quan) trong đó lãnh đạo cấp cơ sở trao đổi về hiệu quả đầu ra trông đợi; tương ứng là các mức hoàn thành công việc như Không hoàn thành, Hoàn thành, Hoàn thành xuất sắc,… Dựa vào đó, công chức, viên chức có thể đề đạt nguyện vọng, yêu cầu (thỏa thuận) các yếu tố mang tính điều kiện để bản thân có thể thực thi nhiệm vụ hiệu quả và cũng tự đánh giá được cuối kỳ là mình sẽ được xếp loại thực thi nào. Kết quả của cuộc đối thoại được thể hiện thành văn và trở thành căn cứ để lãnh đạo đơn vị xếp loại thực thi. Điều then chốt của cơ chế Quản trị thực thi này là lương hay thu nhập được trả theo kết quả thực thi (performance related pay - PRP). Nếu thiếu kết cục này, việc đo lường, đánh giá thực thi như trên không tạo ra sự khác biệt trong đánh giá công chức, viên chức; không tạo ra động lực để nỗ lực vượt bậc; cũng không cung cấp được cơ sở tốt cho tinh giản biên chế.
Như vậy, quản trị chuyên nghiệp bao gồm cả việc thiết lập, phát huy và hoàn thiện hệ thống các tiêu chí đánh giá thực thi[12] ở mọi cấp độ; tổng thể hoặc đánh giá từng hợp phần; không chỉ đánh giá từ bên trong mà có thể còn bao gồm đánh giá ngoài. Bên cạnh các chỉ số đánh giá thực thi công chức, cơ quan, địa phương; chính phủ hoặc từng bộ; còn có các bộ chỉ số đánh giá hiệu quả quản trị quốc gia (tổng thể hoặc ở từng chiều cạnh như thu nhập, mức độ minh bạch trong xây dựng pháp luật;…) hay hiệu quả thực thi của chính phủ (ví dụ như trường hợp Hàn Quốc). Các bộ chỉ số này, trong nhiều trường hợp, phát huy mạnh mẽ vai trò của các tổ chức nghiên cứu tư nhân trong tham gia thiết kế và thực hiện khảo sát.
2.6. Cải cách quản lý tài chính công
Nhóm giải pháp này bao gồm tư nhân hóa một loạt dịch vụ công vốn thuộc đặc quyền nhà nước; cải cách doanh nghiệp nhà nước, và cải thiện một loạt cơ chế, công cụ quản lý tài chính công.
Trung Quốc cũng nhận định được một số định hướng trong cách thức chính phủ thực hiện vai trò như: Nên từ chỗ lấy chức năng kinh tế là chính tiến tới chỗ đồng thời coi trọng chức năng quản lý kinh tế và chức năng quản lý những công việc chung khác của xã hội; trong chức năng kinh tế, chính phủ phải từ chỗ can dự quá nhiều vào đời sống kinh tế vi mô tiến tới chỗ quản lý vĩ mô đối với hoạt động kinh tế của toàn xã hội.
Ở châu Âu và Mỹ, từ những năm 1980, Anh quốc là một trong những điển hình của làn sóng tư nhân hóa và lan ra thế giới. trong khi các tổ chức quốc tế như Ngân hàng Thế giới (WB), Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF) có vai trò quan trọng trong khích lệ tư nhân hóa như là một phần của các chương trình hỗ trợ[13]. Nhiều sáng kiến tài chính công[14] ra đời như Financial Management Programme của Úc, hệ thống Programme Planning and Budgeting (PPB) ở các nước OECD[15], hợp đồng với tư nhân như ở Pháp, Mỹ và Niu Dilan[16].
2.7. Thích ứng, chủ động ứng dụng và đưa nôi cho phát triển công nghệ
Từ giữa thế kỷ trước, nhiều quốc gia bắt đầu đặt nền móng cho mô hình nhà nước/chính phủ điện tử (e-government) và tiếp theo là chính phủ số[17] với việc ứng dụng công nghệ thông tin vào trước nhất là tương tác và cung ứng dịch vụ công, tạo ra sự liên thông nội bộ, hướng tới một hệ thống dữ liệu toàn diện, cập nhật và được chia sẻ. Càng về sau này, các mô hình văn phòng không bàn, giấy càng trở nên phổ biến trong các cơ quan công quyền ở nhiều quốc gia nhằm khích lệ ứng dụng công nghệ thông tin trong giải quyết công việc.
Từ Chính phủ điện tử đến Chính phủ mở và Chính phủ số thì quá trình chuyển đổi số được xem là chìa khóa. Với cảm hứng được đem đến từ mô hình Big data từ khu vực tư nhân, các hệ thống dữ liệu trong hệ thống nhà nước cũng được hình thành. Không chỉ thế, hệ thống quy phạm pháp luật thúc đẩy khoa học-công nghệ phát triển (như thúc đẩy R&D trong các trường đại học để thúc đẩy hệ thống đổi mới quốc gia (National Innovation System-NIS) cũng được xem là ưu tiên ở nhiều quốc gia.
Chính phủ mở (OGP) với 4 tiêu chí là (i) sự minh bạch tài khóa; (ii) công khai tài sản; (iii) sự tham gia của người dân; (iv) tiếp cận thông tin; và (v) không gian dân sự[18] nhằm bảo đảm môi trường hoạt động của các tổ chức xã hội phát triển, cũng là một nỗ lực cải cách nhằm nhằm gia tăng sự minh bạch của các chính phủ, thúc đẩy việc trao quyền cho công dân, đấu tranh chống tham nhũng, phát huy công nghệ thông tin để cải thiện hoạt động quản trị quốc gia.
Với bốn trụ cột cơ bản[19] là số hóa (thông qua sử dụng các công nghệ mới và chuyển đổi số), khả năng đáp ứng (liên tục tìm kiếm hiệu suất đổi mới, phản ứng với những thay đổi nhanh chóng), sự linh hoạt (tăng tốc và thích ứng với sự thay đổi) và năng lực quản trị, Chính phủ Hàn Quốc đã chuyển từ kiểm soát và quản lý sang hiệu quả, minh bạch và tham gia thông qua đổi mới quan hệ giữa chính phủ và công dân. Đây cũng là một trong những quốc gia tiên phong trong ứng dụng trí tuệ nhân tạo (AI) vào khu vực công.
Với Singapore, chuyển đổi số cũng được coi là yếu tố lõi trong hệ thống công vụ và cải tiến cung ứng dịch vụ công; đồng thời với tham vọng đưa đất nước này trở thành một quốc gia thông minh[20].
3. Một số hàm ý chính sách và gợi ý cho Việt Nam
Việt Nam, hướng tới một tầm nhìn phát triển nhất quán về một nền kinh tế phồn thịnh, một xã hội hạnh phúc, một quốc gia phồn vinh bền vững, một dân tộc Việt Nam độc đáo và hòa hợp với thế giới, và một cái tên Việt Nam truyền cảm hứng và đáng tin cậy trên trường quốc tế, đã và đang đạt được những thành tựu trong phát triển. Tuy nhiên, các cơ hội phát triển mới cũng như thách thức và đòi hỏi Việt Nam tìm kiếm các chiến lược, chương trình đổi mới quản trị quốc gia phù hợp với đặc thù Việt Nam để từng bước hiện thực hóa tầm nhìn phát triển quốc gia. Kinh nghiệm quốc tế trong đổi mới quản trị quốc gia có ý nghĩa quan trọng là một nguồn cảm hứng, một nguồn thông tin đầu vào tham khảo để Việt Nam cân nhắc cách tiếp cận, triết lý và thiết kế chương trình, lộ trình của riêng mình.
3.1. Hiện thực hóa tầm nhìn đổi mới quản trị quốc gia thông qua nỗ lực của toàn xã hội
Bài học từ của quốc tế gợi ý cho Việt Nam về việc phát huy tốt toàn xã hội trong hành trình cải cách quản trị công, cụ thể là:
Một là, xây dựng và hiện thực hóa tầm nhìn đổi mới quản trị quốc gia hay tầm nhìn phát triển quốc gia cần trí tuệ (cần đọc được bối cảnh (mới), hiểu những phương pháp và cách tiếp cận sáng tạo vì cần tạo ra những dịch chuyển then chốt); cần thời gian; cần những bước đi quyết đoán và cả sự dũng cảm để thừa nhận sai lầm (nếu có) để điều chỉnh kịp thời trước khi bất lực vì “kem đã tan chảy thành nước”. Tầm nhìn đó cần được được chia sẻ và toàn xã hội chung tay thực hiện.
Hai là, tiếp tục phương châm “Nhà nước và nhân dân cùng làm” và tư tưởng “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra, dân thủ hưởng”, lãnh đạo Đảng và Nhà nước cần lắng nghe một cách thực chất; duy trì liên tục đối thoại và thảo luận về tầm nhìn và cách thức hiện thực hóa tầm nhìn; chia sẻ hài hòa lợi ích từ quá trình đổi mới; tích cực xây dựng năng lực cho các bên liên quan; đảm bảo lợi ích toàn cục và cho toàn xã hội. Do đó, cần thực hiện phương châm Đảng định hướng và làm gương, Nhà nước dẫn dắt, toàn xã hội chung tay và thụ hưởng thành quả.
3.2. Thiết kế mục tiêu và lộ trình đổi mới quản trị quốc gia hài hòa giữa tính chính trị, tính kinh tế và tính đạo đức
Kinh nghiệm quốc tế về cải cách quản trị công của quốc tế đã chỉ ra những hệ lụy[21] kèm theo các thành công như hay các nguy cơ trong đảm bảo công bằng xã hội, một hình thái độc quyền mới khi khu vực tư nhân đặc chiếm cung ứng dịch vụ công,... Việt Nam hướng tới một hệ thống quản trị quốc gia hiện đại, hiệu quả nhưng văn minh, có đạo đức. Điều đó đòi hỏi mục tiêu tổng thể và các mục tiêu cụ thể cũng như lộ trình đổi mới quản trị quốc gia hài hòa giữa ba chiều chính trị-kinh tế- đạo đức để làm cơ sở cho việc thiết lập các nguyên tắc vận hành quản trị quốc gia và đổi mới quá trình đó.
Quản trị quốc gia vừa phải đảm bảo tính chính trị (theo đặc trưng của thể chế chính trị và phục vụ mục tiêu chính trị Việt Nam; do đó, cần rà soát, làm rõ hơn mối quan hệ giữa các ban đảng với cơ quan nhà nước cùng cấp), vừa có tính kinh tế (thúc đẩy các giải pháp hợp tác chiến lược để giảm chi phí giải quyết các vấn đề liên quốc gia; gia tăng cơ chế quy định và giám sát trách nhiệm và trách nhiệm giải trình của cơ quan nhà nước về việc chi tiêu ngân sách một cách khôn ngoan, tinh giản biên chế và tăng hiệu suất thực thi; kiểm soát thu nhập công chức, viên chức, nhất là ở các vị trí lãnh đạo) và tính đạo đức (mỗi hoạt động quản trị quốc gia và lộ trình, biện pháp đổi mới quản trị quốc gia cần là một quá trình dựa trên giá trị để tôn vinh nhân phẩm và đạo đức, bảo vệ các nền tảng luân lý, đạo đức tốt đẹp từ truyền thống nhằm khơi dậy lòng tin, lòng yêu nước, lòng trung thành với chế độ; trong đó, đạo đức công vụ là trụ cột).
Cần có các chiến lược dài hơi để tái định hướng nghề nghiệp và xây dựng năng lực làm việc mới cho các công chức, viên chức đã rời khu vực công để tránh lãng phí chất xám và giảm nguy cơ tâm trạng xã hội tiêu cực do một số đông nhàn rỗi; đồng thời, có biện pháp phòng tránh nguy cơ những “người cũ” này thay vì trở thành “sứ giả” tích cực lại có thể trở thành “cò mồi” thủ tục hay “sân sau” cho các chương trình công trong các quan hệ đối tác công-tư.
Tương tự, việc các doanh nhân gia nhập hệ thống công vụ quốc gia đã trở thành phổ biến, thành xu hướng trên thế giới, dù mang lại những tiềm năng khả quan về phong cách và hiệu quả quản trị, nhưng cũng gợi ý một số cảnh báo về nguy cơ xâm lấn của chủ nghĩa thực dụng, tính kinh tế thái quá,… dẫn đến tổn hại đối với việc thực hiện chức năng đảm bảo công bằng của Nhà nước.
3.3. Nâng cao năng lực chủ trì của Nhà nước
Để tập trung vào vai trò chủ trì, cân nhắc kinh nghiệm của quốc tế, Việt Nam cần tiếp tục:
Thứ nhất, kiên định đường lối, chủ trương của Đảng: Đây đương nhiên là nguyên tắc, yêu cầu hàng đầu và xuyên suốt quá trình quản trị và khởi xướng đổi mới quản trị quốc gia. Kiên định đường lối, chủ trương lớn với cởi mở giảng không gian cho các sáng kiến mới; dung hòa được cả sự hài hòa (toàn cục, toàn diện, nhiều chiều cạnh, nhiều giá trị) lẫn các sáng kiến bứt phá, đột phá, là cách tiếp cận phù hợp với các giá trị châu Á trong quản trị mà Việt Nam có đóng góp và thực hành.
Thứ hai, hoàn thiện thể chế quản trị quốc gia: Cần thay đổi tư duy xây dựng chính sách, pháp luật, theo đó, thể chế không chỉ để kiểm soát (quản) mà cần tạo động lực (dưỡng) cho sáng tạo, thích ứng và kiến tạo phát triển; luật cần được xây dựng công phu để có tuổi thọ lâu bền nhưng có thể có nhiều luật và đủ chi tiết để bớt lệ thuộc vào quy định chi tiết ở cấp tiếp theo. Việc nghiên cứu sơ bộ ở giai đoạn đầu xây dựng chính sách, pháp luật; áp dụng thử nghiệm thể chế (cơ chế sand-box) và thí điểm cần được áp dụng nhiều hơn để hạn chế các sai lầm chính sách. Ngoài tổ chức tốt việc lấy ý kiến nội bộ, lấy ý kiến nhân dân, các kênh lắng nghe ý kiến từ các tổ chức khoa học dân lập cần được chủ trọng hơn để có thêm các đối thoại chính sách.
- Tổ chức lại bộ máy nhà nước và đổi mới các cơ quan trong hệ thống chính trị nói chung theo hướng mô hình cơ quan đa ngành để có “nhà nước nhỏ, xã hội lớn” cần được tiếp tục. Tuy nhiên, việc hình thành các bộ, cơ quan chuyên môn đa ngành không chỉ đơn giản là sáp nhập cơ quan để giảm bớt đầu mối mà phải hướng tới liên kết giải quyết các nhiệm vụ quản lý theo những mảng chức năng lớn của nhà nước. Đồng thời, việc cải cách bộ máy hành chính nhà nước cần đặt trong bối cảnh chung của đổi mới hệ thống chính trị, giữ vững định hướng xã hội chủ nghĩa[22]. Mối quan hệ chiều dọc cũng cần cân nhắc giữa mạnh mẽ phân cấp, phân quyền với phòng trừ nguy cơ biến các địa phương thành các “tiểu bang” tự chủ, tự quản như trong một số chính quyền liên bang trên thế giới. Mục tiêu tổng thể quốc gia, tính hệ thống, hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả là cơ sở để lựa chọn nguyên lý chung cho phân cấp, phân quyền.
Việc vận hành bộ máy cần kết hợp các nguyên lý tổ chức với ứng dụng công nghệ thông tin, tạo dựng một hệ thống thông tin, cơ sở dữ liệu dùng chung giữa các Bộ, ngành và địa phương kết nối liên thông, thống nhất, đồng bộ và toàn diện.
Thứ ba, đổi mới quản lý đơn vị sự nghiệp công lập: Theo mô hình của quốc tế, các đơn vị này chuyển đổi thành các đơn vị độc lập, hoạt động theo mô hình kinh doanh, người đứng đầu được ứng xử như giám đốc doanh nghiệp với quyền tự quyết cao, nếu thua lỗ và thất bại thì bị phế truất. Tuy nhiên, tinh thần doanh nhân (liên tục đổi mới cách nghĩ, cách làm, sáng tạo đột phá, có trọng tâm, trọng điểm trong chiến lược và biện pháp) cần có ở lãnh đạo các đơn vị sự nghiệp công lập đang được chuyển đổi, trước nhất cần được hỗ trợ từ việc rõ ràng hơn về tư duy về cung ứng dịch vụ, tránh nhập nhằng giữa năng lực “cạnh tranh” với trách nhiệm cung ứng dịch vụ miễn phí (nhất là các dịch vụ cơ bản như giáo dục, y tế,…) từ nhà nước. Dù năng lực cạnh tranh của các đơn vị sự nghiệp công lập đang dần được hình thành và cải thiện thông qua nhiều chiến lược tăng tính tự chủ từng phần hoặc toàn diện, nhưng không dễ dàng so sánh về lợi nhuận và thua lỗ; cam kết về hiệu quả chi phí giữa doanh nghiệp tư nhân với các đơn vị này, và việc lấy chuẩn đối sánh (benchmarking) (lấy các phương thức hoạt động, chiến lược và kết quả từ khu vực tư nhân làm chuẩn để học hỏi, đánh giá, so sánh và yêu cầu) đối với các đơn vị sự nghiệp vẫn là điều khó khả thi vì sự khác biệt về sứ mệnh; hiện trạng mức độ đầy đủ của thị trường cung ứng dịch vụ và đặc biệt là quyền tự quyết của lãnh đạo, nhất là người đứng đầu đơn vị sự nghiệp.
Cũng cần sớm có lối thoát hợp lý cho gánh nặng giải biên (đánh giá, tinh giản, lọc bỏ nhân sự hiện có) của đơn vị sự nghiệp khi số lượng viên chức sẵn có vượt quá nhu cầu và khả năng duy trì lương và việc làm trong mối quan hệ với nhu cầu tài chính ngày càng tăng để đầu tư công nghệ, áp dụng quy trình mới. Ngoài ra, sự phát triển của thị trường tự phát sẽ dẫn tới việc mất cân đối trong thu hút đầu tư (giữa các lĩnh vực và giữa các vùng miền khác nhau) và gia tăng khoảng cách giàu nghèo giữa các nhóm người khác nhau; do đó, cần đến vai trò của Nhà nước để điều tiết để đảm bảo sự công bằng và ổn định trong quá trình phát triển, bao gồm thông qua cung ứng dịch vụ công[23].
Thứ tư, quản trị hệ thống công vụ và quản trị theo đầu ra và kết quả: Nỗ lực xây dựng nền công vụ chuyên nghiệp, có 6 T (một Tầm nhìn công vụ truyền cảm hứng, nuôi dưỡng và phát huy được một đội ngũ Tập thể thực tài, “thiện chiến” để họ thiết kế, thi công, vận hành một hệ thống Trình tự, thủ tục khoa học, tích hợp và được số hóa từng bước; hoạt động công vụ được thực hiện với Thái độ vừa hiệu quả vừa có đạo đức và Tốc độ theo đúng nghĩa phục vụ xã hội, tạo ra các Thành tựu bền vững, chủ động trước các thay đổi xã hội và thích ứng với các phát triển công nghệ và ). Bên cạnh các thành tựu về cải thiện năng suất quốc gia, hiệu suất công vụ[24] việc đánh giá kết quả đòi hỏi rà soát lại chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan, đơn vị; mô tả vị trí việc làm; cân bằng giữa tính tuân thủ và đổi mới; làm rõ hơn các nguyên tắc phối hợp để rõ ràng hơn trách nhiệm và trách nhiệm giải trình.
Thứ năm, đổi mới quản trị địa phương: Theo một cách tương đối, quản trị địa phương là mô hình thu nhỏ của quản trị quốc gia. Quá trình này cũng cần có triết lý, các giá trị nền tảng, có phong cách riêng,…. Theo đó, phân cấp, phân quyền từ trung ương gắn với phân bổ tài chính và đầu ra (theo tiêu chí tổng hợp, tiêu chí mảng và tiêu chí ngành, lĩnh vực) kết hợp giữa quản lý trên lãnh thổ và quản lý theo lĩnh vực vào một thực thể toàn vẹn thì cần có tính hệ thống, dài hạn, vừa phù hợp, tương thích, đồng bộ với quốc gia, vừa có tính độc đáo để thích ứng với đặc thù địa bàn, văn hóa, quá trình phát triển và các mục tiêu phát triển riêng; tránh cát cứ, tránh lệ thuộc vào chỉ đạo của cấp trên đối với mọi việc. Phát huy Trung tâm điều hành thông minh (IOC) trong ra quyết định dựa trên dữ liệu (tích hợp và real-time).
3.4. Cởi mở nhưng có lộ trình cẩn trọng trong hợp tác với doanh nghiệp tư nhân
Cho dù đang mang những thế mạnh chung của khu vực tư như sự năng động sáng tạo, đổi mới, mạnh mẽ chấp nhận rủi ro; phản ứng nhanh; chú trọng năng suất, tính chuyên nghiệp, kỷ luật và đầu ra; khác với nhiều quốc gia khác, nơi mà khu vực tư nhân có lịch sử phát triển và tham gia quá trình chính trị, chính sách từ rất lâu đời, khu vực tư nhân của Việt Nam có những đặc thù riêng về lịch sự hình thành, về quy mô, phong cách hoạt động.
Song song với việc tiếp tục hoàn thiện hành lang pháp lý để hiện thực hóa các quan điểm, chủ trương lớn về tiếp tục phát triển kinh tế tư nhân để thúc đẩy sự phát triển và sự tham gia của khu vực kinh tế này; cần hoàn thiện các quy phạm pháp luật cho phép, khuyến khích và kiểm soát quá trình khu vực này tham gia cung ứng dịch vụ công và tham gia vào quá trình xây dựng thể chế, chính sách.
Đồng thời với việc đầu tư có trọng điểm vào các doanh nghiệp ở các lĩnh vực mũi nhọn (như khoa học-công nghệ), Nhà nước không chỉ cần tiếp tục hoàn thiện các quy định về cơ chế đối tác công-tư mà cần thay đổi tư duy, văn hóa làm việc của công chức để cơ chế hợp đồng, hai bên cùng có lợi (chứ không phải là tiếp tục kiểu xin-cho) được thực hành thực chất hơn.
So với các nguy cơ bề mặt như hối lộ, cần đề phòng với các nguy cơ nan giải hơn khi đối tác công-tư như việc thao túng để tham nhũng chính sách, nắn chỉnh các quy phạm pháp luật theo hướng có lợi cho các lợi ích cục bộ của doanh nghiệp tư nhân.
3.5. Đầu tư vào con người và tiếp thêm năng lượng cho đội ngũ
Một số gợi ý từ kinh nghiệm quốc tế trong chiều cạnh này của đổi mới quản trị quốc gia ở Việt Nam là:
Một là, thay đổi chính sách dụng nhân nội bộ: Một trong những nhiệm vụ chính của quản trị quốc gia ở Việt Nam trong khoảng một thập kỷ tiếp theo là xây dựng năng lực cho một đội ngũ cán bộ, viên chức đa nhiệm hơn ở mọi cấp bậc. Các hạn chế pháp lý hiện có cũng có nguy cơ cản trở việc phát triển một đội ngũ toàn năng vì sự nghiệp quản trị quốc gia. Sau tổ chức lại bộ máy và tinh giản biên chế, số ở lại sẽ gánh vác các nhiệm vụ đa tầng, đa diện hơn, với một mức lương, thưởng sẽ được thay đổi nhưng không thể nhanh và có dễ đối sánh với khu vực tư nhân (như kinh nghiệm quốc tế); khoảng trống năng lực xuất hiện khi không ít người có kinh nghiệm và hiệu suất làm việc cao chủ động “từ bỏ” cuộc chơi theo làn sóng tinh giản biên chế.
Hai là, thu hút người tài: Việc thu hút nhân tài có ý nghĩa quan trọng đối với chất lượng và kích lực đổi mới trong công vụ. Việc mạnh dạn trả một mức lương đột phá để tuyển dụng, bổ nhiệm các doanh nhân thành đạt từ khu vực tư nhân hoặc nước ngoài vào các vị trí cao cấp trong bộ máy nhà nước, như kinh nghiệm quốc tế, có thể giúp “thay máu” phần nào tính quan liêu và khép kín của hệ thống hành chính và tận dụng tinh thần sáng tạo, đổi mới của họ. Tuy nhiên, cơ chế hợp đồng hay chất lượng của bản Thỏa thuận thực thi sẽ có ý nghĩa quyết định trong việc một mặt, tạo ra được đầu ra như trông đợi, mặt khác, không làm tổn thương những người đang phụng sự trong hệ thống.
Ba là, dung dưỡng người ở lại: Năng lực và năng lượng đối với đội ngũ ở lại cần được đảm bảo không chỉ nhờ niềm tự trọng công vụ và tự hào phụng sự để kết nối 3 biện pháp có tính trụ cột chính là thể chế bảo vệ việc dám nghĩ, dám làm; động lực kinh tế qua thu nhập; và năng lực kỹ trị của đội ngũ lãnh đạo. Việc trả lương theo kết quả thực thi (performance related pay- PRP) như kinh nghiệm nước ngoài chỉ khả thi và phát huy tác dụng khi áp dụng đồng bộ với các cải thiện trong phân định chức năng tổ chức, các thỏa thuận thực thi với cá nhân, và quan trọng nhất là cách thức đánh giá hiệu suất thực thi. Một số cơ chế linh hoạt trong tư vấn tại chỗ đối với các tình huống làm việc khi những người đã rời khu vực nhà nước trở lại (không biên chế, chỉ theo cơ chế hợp đồng vụ việc) trong các cuộc đối thoại, tư vấn chính thức, quy mô nhỏ, hàng tuần để tư vấn cho công chức đang ở lại hoặc mới được tuyển vào.
Để duy trì năng lượng cho đội ngũ ở lại và hạn chế các hệ lụy xã hội gắn với làn sóng “rời tàu” của nhóm cán bộ, công chức do chủ trương tinh giản biên chế, cần thiết kế các chiến lược phát triển cá nhân cho mọi cán bộ, công chức như cung cấp các khóa bồi dưỡng năng lực khởi nghiệp, quản trị doanh nghiệp thường xuyên, tự chọn, kinh phí tổ chức được tài trợ nhưng có tính phí nhỏ từ cá nhân, cho cán bộ, công chức để họ sẵn sàng cho mọi tình huống, thậm chí chủ động rời sang khu vực tư. Có thể cung cấp thẻ hỗ trợ học nghề, hướng nghiệp đối với nhóm giảm biên không kịp thụ hưởng chiến lược bồi dưỡng đó. Đây là một biện pháp để phát triển lực lượng lao động xã hội toàn diện; theo đó, hệ thống quản trị quốc gia không quan niệm “chảy máu chất xám” theo nghĩa hẹp là tách biệt nhân lực khu vực công-tư mà kiến tạo chất xám dùng chung vì sự phồn thịnh chung của quốc gia.
Nâng cao năng lực số cho cán bộ, công chức, bổ sung tiêu chí kỹ năng số vào tiêu chí đánh giá thực thi và tiêu chí đánh giá đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức; đồng bộ với xây dựng xã hội số, cộng đồng số (digital community) để hỗ trợ người dân, doanh nghiệp tiếp cận, dịch vụ công trực tuyến.
Bốn là, dung dưỡng đội ngũ lãnh đạo mới: Một thế hệ lãnh đạo mới, tiếp cận tương ứng với nhịp sống quản trị và xã hội hiện đại hơn đang tiếp nối công việc của các thế hệ tiền nhiệm. Trong khi vừa phải đảm bảo tính liên tục của quá trình công vụ thì một cơ chế pháp lý rõ ràng hơn về trách nhiệm giải trình của nhiệm kỳ sau đối với quá trình và sản phẩm của nhiệm kỳ trước cũng sẽ là một công cụ bảo vệ và khích lệ tốt đối với nhiệm kỳ lãnh đạo mới. Việc giao lưu, hợp tác với quốc tế là một cơ hội tốt để đội ngũ này có cơ hội đặt mình vào bức tranh chung của thế giới, rèn luyện các phẩm chất “toàn cầu” và tổ chức công việc thường ngày với một tầm nhìn rộng hơn.
3.6. Phát huy vai trò của think-tank và các tổ chức nghiên cứu độc lập
Bên cạnh việc hình thành và phát huy tốt các cơ quan hoạch định chiến lược cấp quốc gia (từ nội bộ, như Ban Chính sách, Chiến lược, các bộ,…) để đảm bảo tính toàn cục, hệ thống và lâu dài của các chiến lược, chương trình và đổi mới quản trị quốc gia nói riêng, cần phát huy vai trò của các think-tank (đơn vị tư vấn chiến lược) trong phát triển các chiến lược, giải pháp đổi mới quản trị quốc gia[25].
Các tổ chức nghiên cứu độc lập, không hưởng lương ngân sách cần được phát huy tốt hơn để có đầu vào đối chứng trong nghiên cứu chính sách, đặc biệt là giao đoạn tiền khả thi và đánh giá tác động. Tuy nhiên, các biện pháp sàng lọc cũng có ý nghĩa quan trọng để không sử dụng phải các tổ chức được tài trợ (qua nhiều phương thức khác nhau) của các tổ chức nước ngoài với dụng ý từng bước thay đổi ý thức hệ trong xã hội hoặc kích động “cách mạng màu”.
3.7. Cải thiện chất lượng chuyển giao chính sách
Học hỏi kinh nghiệm của quốc gia khác luôn là một con đường có thể rút ngắn thời gian, giảm chi phí và rõ ràng hơn hình dung về kết quả đổi mới. Với Internetvà gần đây là sự trợ giúp của trí tuệ nhân tạo, sự so sánh, học hỏi và chuyển giao tri thức, chuyển giao chính sách trở nên dễ dàng hơn bao giờ hết.
Tuy nhiên, để đổi mới quá trình quản trị, không có mô hình hay kỹ thuật quản trị nào là “best pracitce” hay một cỡ vừa cho mọi cỡ (one size fits all). Các quốc gia cần tập trung vào sự độc đáo của mình chứ không học hỏi “mù quáng” một mô hình sẵn có trọn gói nào đó.
Không kể các rủi ro không lường trước được so sự “chuyển hóa may rủi” trong ra quyết định, một số yếu tố dẫn tới thất bại trong chuyển giao chính sách nói chung và chính sách, chiến lược đổi mới quản trị quốc gia nói riêng gồm có:
i) Sự khác biệt vốn có: bao gồm khác biệt về bối cảnh, tình huống quốc gia cụ thể và trông đợi giữa quốc gia đã trải nghiệm với quốc gia đi học hỏi; khác biệt đặc thù khu vực công - tư, trong đó, quyền tự quyết của chủ doanh nghiệp rất cao, đôi khi mang tính quyệt đối để bảo vệ sự sống còn, sống sót và cạnh tranh của doanh nghiệp, trong khi tính ràng buộc của cơ chế tập thể, tính “chuỗi” lại mang lại sự bền vững của các quyết định trong khu vực công, giúp hạn chế sự lạm quyền; khác biệt văn hóa (bao gồm văn hóa chính trị, hành chính) giữa tây - ta, phương Đông - phương Tây trong thể chế chính trị, tư duy phát triển và các kỹ trị. Theo đó, thể chế thị trường đầy đủ ở nhiều nước phương Tây là nền tảng của việc tôn vinh đặc biệt (ba) vai trò của khu vực tư nhân (như phân tích ở trên) ở các nước đó, logic với các sáng kiến xem công dân như “khách hàng” và đưa doanh nhân vào các vị trí cao trong hệ thống công vụ. Tư duy và cách thức biểu đạt khác nhau cũng có thể là nguồn cơn của sự “học nhầm”. Lấy ví dụ, ở nhiều quốc gia, thuật ngữ tiếng Anh “government” được dùng theo nghĩa là nhà nước (gồm cả 3 chức năng lập pháp - hành pháp và tư pháp) chứ không chỉ chính phủ và chức năng hành pháp.
Đặc biệt, các cải cách hành chính công và quản trị công của nhiều quốc gia trên thế giới, từ giữa những năm 1980 của thế kỷ XXI được xem là “chuyển sang một mô hình quản lý công có tính linh hoạt, dựa trên (theo cơ chế) thị trường”. Điều này không nhất thiết là phù hợp với thực tiễn Việt Nam.
(ii) Sự phiến diện, thiên kiến và cảm tính trong chuyển giao: Đằng sau các khuyến nghị đổi mới quản trị có thể kèm theo các dụng ý chính trị, mưu cầu kinh tế. Đôi khi đây chính là các điều kiện (“conditionality”) trong cải cách thể chế[26]. Sự hăm hở chia sẻ và chuyển giao tri thức hay chính sách không phải bao giờ cũng kèm theo tri thức hay sự nghiên cứu nghiêm túc và đầy đủ. Năng lực ngoại ngữ khi tiếp cận tài liệu nguồn của người chuyển giao cũng ảnh hưởng đến cách kể lại câu chuyện quản trị của quốc gia khác. Ngoài ra, không nhiều người có đủ hiểu biết hoặc sự kiên nhẫn để tìm hiểu vì sao “hoa hồng ở vườn cũ nở được nhiều hoa”.
(iii) Hai mặt của một đồng xu: Cũng cần nhấn mạnh rằng, đôi khi ngay tại cái nôi của các sáng kiến cải cách cũng có những “tác dụng phụ”[27], các thất bại mà chưa được chỉ ra, do chính trị gia, truyền thông hoặc giới khoa học bị bưng bít, né tránh bình luận hoặc ngụy biện.
Chính vì vậy, cởi mở học hỏi kinh nghiệm quốc tế cần được soi sáng bởi sự rõ ràng về mục tiêu, rõ ràng về kết quả trông đợi, nhận thức về sự khác biệt, tính trách nhiệm về quyết định và cân nhắc thí điểm trước khi thực hiện ở quy mô lớn hơn. Nói cách khác, dù tích cực nghiên cứu kinh nghiệm bên ngoài (cả từ khu vực tư nhân lẫn quốc tế), việc hiểu rõ tính “công” của mục tiêu, cách thức, kết quả của quản trị quốc gia (cũng như quản trị địa phương,..) có ý nghĩa soi sáng cho mọi nỗ lực chuyển giao chính sách hay sự học hỏi chính sách công - tư, quốc gia, quốc tế./.
-------------------------------------------------------------
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
[1]. Một số nhận định trong bài viết này đã được tác giả công bố chính thức: Trần Thị Thanh Thủy (2018), “Từ đơn đến đa chủ thể trong cải cách hành chính: Các thách thức đặt ra đối với “nhạc trưởng”, tại Hội thảo quốc tế về Cải cách hành chính - Tham chiếu kinh nghiệm Pháp và Việt Nam, do Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh phối hợp với Sứ quán Pháp tại Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội; và một số bài công bố trên Tạp chí Tổ chức nhà nước, Tạp chí Quản lý nhà nước; và các bài giảng Cao học Chính sách công về Quản trị công và Cải cách hành chính.
[2]. Trần Thị Thanh Thủy (2024), “Đổi mới quản trị quốc gia: Quan niệm, nguồn gốc, nội dung và điều kiện thành công”, trong Tạp chí Quản lý nhà nước, số 5, trang 54-59.
[3]. Minogue Martin (1997), “Theory and Practice in the Analysis of Public Policy and Administration”, in Hill M. (ed.) (1997) The Policy Process: A Reader, 2nd ed, Hemel Hempstead: Pretice- Hall.
[4]. Pollitt, C. and G. Bouckaert (2000), Public Management Reform: A Comparative Analysis, (nguyên bản tiếng Anh), Oxford: Oxford University Press, tr.8.
[5]. Trần Thị Thanh Thủy (2005), Xây dựng năng lực cho cải cách quản lý công: Trường hợp Việt Nam, Luận án Tiến sỹ chuyên ngành Quản lý và Chính sách phát triển, Đại học Manchester, Vương quốc Anh.
[6]. Nguyễn Cảnh Chất (biên dịch) (2005), Hành chính công và quản lý hiệu quả chính phủ, Nxb. Lao động- Xã hội, Hà Nội (sách dịch từ tiếng Trung Quốc).
[7] M. bin Rashid Al Maktoum (2012), Tầm nhìn thay đổi quốc gia: Điều kỳ diện ở Dubai, Nxb. Thế giới, Thành phố Hồ Chí Minh, bản dịch tiếng Việt.
[8]. Trần Thị Thanh Thủy (2005), Xây dựng năng lực cho cải cách quản lý công: Trường hợp Việt Nam, Luận án Tiến sỹ chuyên ngành Quản lý và Chính sách phát triển, Đại học Manchester, Vương quốc Anh.
[9]. Ví dụ một văn bản của Chính phủ quy định lại chức năng của bộ trưởng: France, Décret n° 2024-131 du 21 février 2024 relatif aux attributions du ministre de la transformation et de la fonction publiques, J.O. n° 0061 du 22 février 2024.
[10]. Work, Robertson (2002), Overview of Decentralisation Worldwide: A Stepping Stone to Improved Governance and Human Development, trong UNDP (2002), the 2nd International Conference on Decentralisation Federalism: The Future of Decentralising States?
[11]. Choi, F.K.H. (2018), "How to establish a good government? Lessons from Lee Kuan Yew in Singapore and Deng Xiaoping in China", Public Administration and Policy: An Asia-Pacific Journal, Vol. 21 No. 2, pp. 107-119. https://doi.org/10.1108/PAP-10-2018-007
[12]. OECD (1991): Các phát triển trong quản lý công: 1991, Paris, OECD; Hood Christopher (1991), “A Public Management for all Seasons”, Public Adminstration, 69, 1 pp.3-19.
[13]. Hughes Owen E. (2003), Quản lý công và Hành chính công: Tổng quan, (3rd edition), Palgrave Macmillan, London, p.100.
[14]. Xem Zifcak Spencer (1994), New Managerialism: Administrative Reform in Whitehall and Canberra, Buckingham: Open University Press.
[15]. OECD (1990), Financing Public Expenditures through User Charges, Occasional Papers on Public Management, Paris: OECD.
[16]. McCourt Willy, Minogue Martin (1997), The Internalisation of Public Management: Reiniventing The Third World State, Edward Elgar, Cheltenham, UK.
[17]. Singapore Digital Government and Transformation Group (2020), Digital Government Blueprint, December 2020,; Singapore Ministry of Digital Development and Information (2024), Smart Nation 2.0, Report, October 2024; truy cập tại: https://www.smartnation.gov.sg/
[18]. Được bổ sung từ tháng 9/2017.
[19] Huhe, N, Tang, M (2017), “Contingent Instrumental and Intrinsic Support: Exploring Regime Support in Asia” trong Political Studies số 65(1), trang 161–178.
[20]. Pease, R.M. (1996), Policy Learning: The Case of Singapore Policy Models for Reform in Urban China, MSocSc thesis, National University of Singapore, Singapore.
[21]. OECD (1995), Governance in Transition: Public Management Reform in OECD Countries, Paris: OECD; OECD (1996), Ethics in the Public Service: Curent Issues and Practice, Paris: OECD.
[22]. Xem Đặng Khắc Ánh (2016), “Xu hướng cải cách “nhà nước nhỏ, xã hội lớn” và cải cách hành chính ở nước ta hiện nay”, Kỷ yếu Hội thảo khoa học “Cải cách hành chính nhà nước theo tinh thần Hiến pháp 2013”, Nxb. Lao động-Xã hội, Hà Nội.
[23]. Đặng Khắc Ánh (2016) sách đã dẫn.
[24]. Trần Thị Thanh Thủy (2021). “Duy trì động lực và hiệu suất làm việc của cán bộ, công chức trong bối cảnh cải cách hành chính“, Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 10/2021.
[25]. Trần Thị Thanh Thủy (2020), “Một số giải pháp cải thiện chất lượng hoạch định chính sách để phục vụ tốt hơn và kiến tạo phát triển”, trong Tạp chí Quản lý nhà nước, số tháng 5/2020.
[26]. M. Minogue (2001), “The Internationalisation of New Public Management” in Political Science, Jan 25th; truy cập từ: www.semanticscholar.org.
[27]. M. Monogue, C. Polidano, D. Hume (editors), Beyond New Public Management: Changing Ideas and Practice in Governance, Edward Elgar.
PGS.TS Trần Thị Thanh Thủy - Viện Lãnh đạo học và Hành chính công, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh
Bình luận
Tin tức cùng chuyên mục
