Từ khóa: Quỹ văn hóa, nghệ thuật; hợp tác công tư; đầu tư mạo hiểm; giám sát tài chính công; nguyên tắc cánh tay dài.

Abstract: Resolution No. 28/2026/QH16 allows for the pilot implementation of a Culture and Arts Fund under the Public-Private Partnership (PPP) model, operating akin to a venture capital fund with recognized risk tolerance. This article examines domestic legal provisions and conducts a comparative institutional analysis with five international benchmarks: Arts Council England (United Kingdom); the Canada Council for the Arts; France's cultural credit guarantee mechanism; the European Union's cultural credit guarantee facility; and South Korea’s Fund of Funds. On this basis, the article proposes key recommendations and solutions for piloting the Culture and Arts Fund under the PPP model in Viet Nam.

Keywords: Culture and Arts Fund; public-private partnership; venture capital; public financial oversight; arm's-length principle.

Đặt vấn đề

Ngày 24/4/2026, Quốc hội thông qua Nghị quyết số 28/2026/QH16 về phát triển văn hóa Việt Nam. Trong đó, Điều 11 Nghị quyết số 28/2026/QH16 cho phép Nhà nước thí điểm thành lập Quỹ văn hóa, nghệ thuật ở trung ương và một số địa phương. Theo đó, Quỹ hoạt động “theo mô hình hợp tác công tư, là quỹ đầu tư mạo hiểm, hoạt động theo nguyên tắc thị trường, chấp nhận khả năng rủi ro”, với thời gian thí điểm tối đa đến hết năm 2035 (Quốc hội, 2026).

Cách thiết kế này khác với Quỹ hỗ trợ phát triển điện ảnh - một quỹ văn hóa đã có địa vị theo luật định. Luật Điện ảnh năm 2022 xác định quỹ điện ảnh là quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách, hoạt động không vì lợi nhuận và phải bảo toàn vốn điều lệ (Quốc hội, 2022). Khi yêu cầu bảo toàn vốn được thay bằng việc chấp nhận rủi ro thị trường, nhiều câu hỏi mới xuất hiện, như: ai chọn dự án? Khoản đầu tư thua lỗ thì ai chịu trách nhiệm, và đến mức nào? Nếu điều lệ quỹ không trả lời trước những câu hỏi này, người quản lý sẽ có xu hướng chọn dự án an toàn, và mục tiêu hỗ trợ sáng tạo đột phá khó đạt được.

Bài viết tập trung vào ba câu hỏi nghiên cứu. Câu hỏi đầu tiên là Điều 11 Nghị quyết số 28/2026/QH16 đặt ra những vấn đề gì về mô hình tổ chức và giám sát. Câu hỏi tiếp theo liên quan đến kinh nghiệm nước ngoài: các mô hình quốc tế cân bằng giữa độc lập chuyên môn, huy động vốn tư nhân và trách nhiệm giải trình như thế nào? Cuối cùng, bài viết tìm cách thiết kế thí điểm Quỹ văn hóa, nghệ thuật sao cho hạn chế được rủi ro mà vẫn kiểm soát được việc sử dụng vốn của Nhà nước.

Phương pháp nghiên cứu là phân tích văn bản pháp luật kết hợp so sánh thể chế. Nguồn dữ liệu gồm văn bản, báo cáo và thông tin chính thức công bố đến ngày 12/10/2026. Đến thời điểm này, tác giả chưa tìm thấy thông tin công khai về việc quỹ ở trung ương hay địa phương đã được thành lập, nên bài viết không đánh giá kết quả hoạt động. Các đề xuất là ý kiến của tác giả, cần được kiểm nghiệm khi quỹ đi vào vận hành.

1. Cơ sở lý luận

1.1. Quỹ đầu tư công ngoài ngân sách và rủi ro quản trị

Nhà nước thường lập quỹ ngoài ngân sách để tách một nguồn tiền khỏi chu trình dự toán hằng năm. Nhờ vậy, nguồn vốn ổn định hơn và có thể phục vụ những mục đích mà thủ tục ngân sách khó đáp ứng. Trong tài liệu kỹ thuật của Quỹ Tiền tệ quốc tế, Radev và Allen phân tích lý do tồn tại của loại quỹ này, chỉ ra các vấn đề chúng gây ra cho quản lý tài chính công và đề xuất tiêu chí đánh giá, cải cách (Radev, D. và Allen, R, 2010). Với quỹ văn hóa, điều đó có nghĩa là sự linh hoạt chỉ đi kèm hiệu quả khi quỹ có mục tiêu rõ ràng và chịu chế độ báo cáo, kiểm toán tương đương các khoản chi công khác.

Cơ sở để Nhà nước can thiệp vào tài chính văn hóa đã được ghi nhận trong pháp luật quốc tế. Điều 6 Công ước UNESCO năm 2005 thừa nhận các biện pháp hỗ trợ tài chính công nhằm bảo vệ và thúc đẩy sự đa dạng của các biểu đạt văn hóa (UNESCO, 2005). OECD nhận định doanh nghiệp văn hóa, sáng tạo thường có quy mô nhỏ, thu nhập bất ổn và dựa vào tài sản vô hình, nên khó vay vốn theo cách thông thường (OECD, 2022). Hai nguồn này giải thích vì sao thị trường vốn tư nhân khó tự đáp ứng nhu cầu của khu vực văn hóa. Câu hỏi Nhà nước nên dùng công cụ nào vẫn còn bỏ ngỏ trong những nghiên cứu vừa nêu.

1.2. Nguyên tắc cánh tay dài và các vai trò của nhà nước

Hillman-Chartrand và McCaughey phân biệt bốn vai trò của Nhà nước trong tài trợ nghệ thuật: người tạo điều kiện, người bảo trợ, kiến trúc sư và kỹ sư (Hillman-Chartrand, H. và McCaughey, C, 1989). Với vai trò tạo điều kiện, nhà nước chủ yếu dùng chính sách thuế để cá nhân, doanh nghiệp tự quyết định tài trợ. Vai trò bảo trợ phổ biến ở Anh và các nước Khối Thịnh vượng chung, đó là nhà nước quyết định tổng mức kinh phí, còn việc chọn người nhận do một hội đồng nghệ thuật hoạt động “cách một cánh tay” với chính quyền đảm nhận. Mô hình kiến trúc sư gắn với bộ quản lý nhà nước về văn hóa và can thiệp trực tiếp hơn vào phân bổ.

Khung phân tích này hữu ích vì tách hai quyết định thường bị gộp làm một, đó là chi bao nhiêu, và chi cho ai. Quyết định thứ nhất thuộc thẩm quyền chính trị. Quyết định thứ hai cần đánh giá chuyên môn; nếu cơ quan hành chính trực tiếp đảm nhận, nó dễ chịu tác động của quan hệ xin cho. Ở Việt Nam, quỹ do Thủ tướng Chính phủ hoặc Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh quyết định thành lập, vì vậy khoảng cách giữa người lập quỹ và người chọn dự án phải được quy định ngay trong điều lệ.

1.3. Đầu tư mạo hiểm công: lý do và giới hạn

Đầu tư mạo hiểm phù hợp với những lĩnh vực mà tỷ lệ thất bại cao nhưng vài khoản thành công có thể bù đắp cho cả danh mục. Lerner tổng kết các chương trình đầu tư mạo hiểm của nhà nước ở nhiều quốc gia và nhận thấy những khiếm khuyết lặp lại trong thiết kế chương trình cũng như trong thực thi. Một nguyên nhân khác là người hoạch định chính sách hiểu chưa đúng quá trình khởi nghiệp. Lerner khuyến nghị nhà nước đóng vai trò chất xúc tác, để tín hiệu thị trường dẫn dắt nguồn vốn hỗ trợ, đồng thời phòng ngừa việc người thực thi theo đuổi lợi ích riêng (Lerner, J, 2009). Mô hình quỹ của quỹ là một cách hiện thực hóa khuyến nghị đó. Nhà nước góp vốn vào các quỹ do nhà quản lý tư nhân điều hành, kèm điều kiện các quỹ này phải huy động thêm vốn tư nhân; việc chọn doanh nghiệp để đầu tư thuộc về nhà quản lý. Ở Hàn Quốc, đơn vị quản lý quỹ của quỹ tuyển chọn nhà quản lý tư nhân qua đấu thầu cạnh tranh và thường góp tối đa 40% vốn của mỗi quỹ thành phần (Global Entrepreneurship Network, “Korea Fund of Funds (KFoF)”, GEN Atlas, nguồn trực tuyến, truy cập ngày 12/10/2026).

Logic đầu tư mạo hiểm cũng có giới hạn khi áp dụng cho văn hóa. Một dự án truyền dạy nghệ thuật truyền thống có thể mang lại giá trị xã hội lớn mà không bao giờ hoàn vốn. Nếu toàn bộ quỹ vận hành theo tiêu chí lợi nhuận, dự án kiểu này sẽ bị loại. Còn nếu mọi khoản lỗ đều được chấp nhận với lý do tác động xã hội, quỹ mất kỷ luật tài chính. Hai loại mục tiêu này cần được phân biệt ngay trong cấu trúc vốn của quỹ.

1.4. Khung phân tích của bài viết

Bài viết xem xét mô hình tổ chức quỹ hỗ trợ (hoặc đầu tư) văn hóa qua ba yếu tố: địa vị pháp lý và cơ cấu vốn; chủ thể quyết định đầu tư, tài trợ; quan hệ giữa quỹ trung ương với quỹ địa phương. Cơ chế giám sát được chia theo thời điểm. Trước khi rót vốn, cần xác định khẩu vị rủi ro, tiêu chí lựa chọn và quy tắc xung đột lợi ích. Trong quá trình hoạt động, trọng tâm là báo cáo và công khai thông tin. Sau mỗi chu kỳ, quỹ chịu kiểm toán và đánh giá tác động. Hướng dẫn của OECD về quản trị doanh nghiệp nhà nước không viết riêng cho quỹ văn hóa, nhưng cung cấp chuẩn tham chiếu về tách chức năng chủ sở hữu khỏi chức năng điều hành, tính độc lập của hội đồng và công bố thông tin (OECD, 2024).

2. Khung pháp lý của Quỹ văn hóa, nghệ thuật (thí điểm)

2.1. Nội dung Điều 11 Nghị quyết số 28/2026/QH16

Điều 11 Nghị quyết số 28/2026/QH16 quy định về Quỹ văn hóa, nghệ thuật (thí điểm tối đa đến hết năm 2035) gồm có bốn khoản. Khoản 1 xác định mô hình hợp tác công tư, tính chất quỹ đầu tư mạo hiểm, nguyên tắc thị trường và yêu cầu “bảo đảm công khai, minh bạch, hiệu quả, chống thất thoát, lãng phí vốn”. Khoản 2 giao Thủ tướng Chính phủ thành lập quỹ ở trung ương và Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thành lập quỹ ở địa phương. Người thành lập quỹ quyết định tỷ lệ vốn góp từ ngân sách và tổng mức vốn nhà nước trong vốn điều lệ, căn cứ tình hình thực tiễn và khả năng huy động nhà đầu tư.

Theo khoản 3 Điều 11, vốn điều lệ của quỹ được cấp một lần từ ngân sách trung ương hoặc địa phương; quỹ được nhận tài trợ và huy động các nguồn vốn hợp pháp khác. Đối tượng quỹ hướng tới gồm doanh nghiệp khởi nghiệp sáng tạo trong lĩnh vực văn hóa, nghệ thuật và các chương trình, dự án có tính sáng tạo đột phá, có tiềm năng thị trường, khả năng thương mại, khả năng lan tỏa, tác động xã hội “mà không được ngân sách nhà nước cấp kinh phí”. Khoản 4 giao Chính phủ quy định chi tiết Điều 11 Nghị quyết số 28/2026/QH16 (Quốc hội, 2026).

Có ba điểm đáng chú ý cho thiết kế thể chế. Do vốn điều lệ chỉ được cấp một lần, quy mô hoạt động lâu dài của quỹ phụ thuộc vào khả năng thu hồi vốn và huy động nguồn bên ngoài. Khoản 3 Điều 11 đặt tiêu chí thương mại và tiêu chí xã hội cạnh nhau nhưng chưa nêu thứ tự ưu tiên. Ngoài ra, điều kiện “không được ngân sách nhà nước cấp kinh phí” phân biệt quỹ với cơ chế đặt hàng, hỗ trợ bằng ngân sách tại Điều 8 của cùng Nghị quyết số 28/2026/QH16.

Nghị quyết số 28/2026/QH16 còn quy định Nhà nước bảo đảm chi cho văn hóa tối thiểu 2% tổng chi ngân sách nhà nước hằng năm (Quốc hội, 2026). Vốn điều lệ của quỹ chỉ chiếm một phần nhỏ trong cam kết này. Đây là phần được Nghị quyết số 28/2026/QH16 quy định rõ là chấp nhận rủi ro thua lỗ theo nguyên tắc thị trường.

2.2. Văn bản hướng dẫn thi hành

Ngày 14/7/2026, Chính phủ ban hành Nghị định số 282/2026/NĐ-CP quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Nghị quyết số 28/2026/QH16, đăng Công báo số 449 ngày 28/7/2026 (Chính phủ (2026). Các nguồn tin chính thức giới thiệu Nghị định số 282/2026/NĐ-CP cho biết quỹ ở trung ương do Thủ tướng Chính phủ thành lập, quỹ ở địa phương do Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh thành lập. Quỹ huy động, quản lý, sử dụng các nguồn lực hợp pháp để tài trợ, hỗ trợ hoạt động, chương trình, dự án văn hóa, nghệ thuật có giá trị. Thời gian thí điểm là 05 năm kể từ khi thành lập, tối đa đến hết năm 2035 (Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch tỉnh Thái Nguyên, 2026). Trước đó, bản dự thảo Nghị định ngày 27/5/2026 đăng lấy ý kiến từng đề xuất quỹ hoạt động theo mô hình hợp tác công tư dựa trên hợp đồng hợp tác kinh doanh (BCC), đồng đầu tư cùng nhà đầu tư (Chính phủ, 2026b). Bài viết dùng chi tiết này để minh họa hướng tiếp cận của cơ quan soạn thảo. Quy định cụ thể về cơ cấu tổ chức, chế độ tài chính và xử lý rủi ro cần được đối chiếu với văn bản đã ban hành và với điều lệ từng quỹ khi được phê duyệt.

2.3. So sánh với Quỹ hỗ trợ phát triển điện ảnh

Các Điều 42, 43 và 44 Luật Điện ảnh năm 2022 phản ánh cách Việt Nam tổ chức quỹ văn hóa trước đây. Quỹ hỗ trợ phát triển điện ảnh là quỹ tài chính nhà nước ngoài ngân sách, có tư cách pháp nhân; Thủ tướng quyết định thành lập và phê duyệt điều lệ. Quỹ hỗ trợ phim thể nghiệm, phim đầu tay, phim của tác giả trẻ, và hỗ trợ phim Việt Nam tham gia liên hoan phim, chợ phim ở nước ngoài. Quỹ hoạt động không vì lợi nhuận, phải bảo toàn vốn điều lệ, không trùng lặp với nhiệm vụ chi của ngân sách và chịu sự thanh tra, kiểm toán của nhà nước (Quốc hội, 2022).

Quỹ hỗ trợ phát triển điện ảnh được thiết kế để tài trợ, và trách nhiệm của người quản lý được đo bằng việc dùng vốn đúng mục đích, giữ nguyên vốn gốc. Quỹ văn hóa, nghệ thuật được thiết kế để đầu tư có rủi ro, nên việc mất vốn ở một số dự án là điều có thể dự liệu. Nếu cơ quan kiểm tra tiếp tục dùng thước đo bảo toàn vốn cho từng khoản đầu tư thì quy định “chấp nhận khả năng rủi ro” của Nghị quyết số 28/2026/QH16 khó bảo đảm tính khả thi.

2.4. Những vấn đề cần làm rõ

Trước hết là thứ tự ưu tiên giữa hai nhóm mục tiêu. Giả sử một dự án truyền dạy diễn xướng dân gian có tác động xã hội cao nhưng gần như không có doanh thu: quỹ có hỗ trợ không, và hỗ trợ bằng hình thức nào? Nếu có, khoản hỗ trợ này cần được hạch toán riêng để không làm sai lệch đánh giá hiệu quả tài chính của danh mục đầu tư.

Điều 11 Nghị quyết số 28/2026/QH16 cũng chưa quy định ai là người chọn dự án. Trả lời phỏng vấn Báo Nhân Dân, TS Nguyễn Huy Phòng (Hội đồng Lý luận Trung ương) đề nghị “phải khẩn trương xây dựng quy chế hoạt động”; nhà thơ Phạm Thùy Vinh cho rằng quỹ cần “một hội đồng chuyên môn giỏi, công tâm”. Nhạc sĩ, nhà phê bình Nguyễn Quang Long yêu cầu minh bạch “từ khâu gây quỹ, điều hành, xét duyệt đến tài trợ” và cảnh báo nguy cơ “hành chính hóa máy móc” hoặc để cơ chế “xin - cho” trở thành quyền lực của một vài cá nhân (Thi Phong, 2026, “‘Quỹ xúc tác’ tiếp sức văn hóa, nghệ thuật”, Báo Nhân Dân điện tử, ngày 26/5/2026; ý kiến của TS Nguyễn Huy Phòng (Hội đồng Lý luận Trung ương), nhà thơ Phạm Thùy Vinh và nhạc sĩ, nhà phê bình Nguyễn Quang Long. Nguồn trực tuyến (truy cập ngày 12/10/2026). Vấn đề khó hơn là trách nhiệm khi thua lỗ. Nhà thơ Phạm Thùy Vinh đề nghị “chấp nhận những rủi ro, thất bại nhưng phải sớm có cơ chế theo dõi, đánh giá”. Muốn vậy, pháp luật phải phân biệt được thua lỗ do rủi ro kinh doanh trong giới hạn đã phê duyệt với thiệt hại do vi phạm quy trình hoặc xung đột lợi ích. Khi ranh giới này chưa rõ, người quản lý quỹ ít có động cơ chọn dự án đột phá.

Cuối cùng là nguy cơ phân tán nguồn lực. Nghị quyết số 28/2026/QH16 cho phép lập quỹ ở trung ương và “một số địa phương”. Nếu nhiều tỉnh cùng lập quỹ với vốn điều lệ nhỏ, mỗi quỹ khó đủ quy mô để đa dạng hóa danh mục và thuê đội ngũ quản lý chuyên nghiệp. Số quỹ càng nhiều, việc tổng hợp thông tin và giám sát toàn bộ vốn nhà nước đặt vào các quỹ càng phức tạp.

3. Kinh nghiệm quốc tế

3.1. Hội đồng nghệ thuật của Vương quốc Anh và Canada

Hội đồng nghệ thuật của Vương quốc Anh và Canada được thành lập theo Hiến chương Hoàng gia ngày 30/3/1994. Cơ quan này được xếp loại là cơ quan công không thuộc bộ, nhờ đó hoạt động theo nguyên tắc cánh tay dài với chính quyền trung ương, đồng thời là đơn vị phân phối nguồn thu xổ số quốc gia theo Đạo luật Xổ số quốc gia năm 1993. Văn bản khung giai đoạn 2025-2028 giữa Hội đồng nghệ thuật và Bộ Văn hóa, Truyền thông và Thể thao quy định Chủ tịch do Bộ trưởng Bộ Văn hóa, Truyền thông và Thể thao bổ nhiệm, còn Giám đốc điều hành chịu trách nhiệm cá nhân về việc bảo vệ nguồn tiền công. Báo cáo tài chính được kiểm toán theo thẩm quyền của Tổng Kiểm toán và Kiểm soát, trình Nghị viện và công bố trên trang thông tin của Hội đồng. Tổng Kiểm toán và Kiểm soát có thể đánh giá tính kinh tế, hiệu suất và hiệu quả sử dụng nguồn lực của Hội đồng (Canada Council for the Arts, 2025).

Sự độc lập của Hội đồng nghệ thuật có giới hạn. Bộ trưởng Bộ Văn hóa, Truyền thông và Thể thao được ban hành chỉ đạo về những yếu tố phải cân nhắc khi quyết định người nhận tiền, mục đích và điều kiện tài trợ; Bộ trưởng cũng thông qua chiến lược và kế hoạch triển khai của Hội đồng (Canada Council for the Arts, 2025). Danh sách người nhận tài trợ cụ thể vẫn do Hội đồng nghệ thuật quyết định. Hội đồng nghệ thuật Canada ra đời theo Đạo luật năm 1957. Đây là doanh nghiệp nhà nước liên bang, hoạt động độc lập với Chính phủ và báo cáo Nghị viện thông qua một bộ trưởng. Hội đồng quản trị có 11 thành viên do Toàn quyền bổ nhiệm theo nhiệm kỳ xác định. Phần lớn quyết định tài trợ dựa trên đánh giá đồng cấp, cách mà Hội đồng nghệ thuật Canada coi là tốt nhất để nhận diện năng lực xuất sắc và giá trị nghệ thuật (Canada Council for the Arts, 2025).

Cả hai hội đồng chủ yếu tài trợ không hoàn lại. Điều Việt Nam có thể tham khảo là cách họ quản trị: tách cấp chiến lược khỏi cấp lựa chọn, dùng thẩm định chuyên môn độc lập, chịu kiểm toán và báo cáo trước cơ quan dân cử.

3.2. Bảo lãnh và cho vay chuyên biệt - trường hợp của Cộng hòa Pháp và Liên minh châu Âu

Viện Tài chính điện ảnh và công nghiệp văn hóa (IFCIC) của Pháp được thành lập năm 1983. Đây là tổ chức tín dụng chuyên cấp tài chính cho khu vực văn hóa, được cơ quan quản lý an toàn tài chính cấp phép và giám sát. Nhà nước và tập đoàn Bpifrance nắm 49,5% vốn, phần còn lại thuộc gần như toàn bộ các ngân hàng hoạt động tại Pháp. IFCIC bảo lãnh 50% khoản vay ngân hàng cho doanh nghiệp văn hóa, có trường hợp lên tới 70%. Từ năm 2005, Viện cho vay trực tiếp khi bảo lãnh không đủ đáp ứng nhu cầu. Báo cáo của Thượng viện Pháp năm 2023 cho biết năm 2021 có 394 doanh nghiệp được vay hoặc bảo lãnh, tổng giá trị 631,6 triệu euro. Cuối năm đó, nợ nghi ngờ và tranh chấp ở mức 3,4 triệu euro, dưới 3% dư nợ. Một phần rủi ro của IFCIC được Quỹ Đầu tư châu Âu tái bảo lãnh (Karoutchi, R, 2023).

Ngày 30/6/2016, Ủy ban châu Âu và Quỹ Đầu tư châu Âu khởi động Cơ chế bảo lãnh cho khu vực văn hóa và sáng tạo với ngân sách 121 triệu euro, kỳ vọng tạo ra hơn 600 triệu euro tín dụng ngân hàng trong sáu năm. Cơ chế cấp bảo lãnh và tái bảo lãnh miễn phí cho ngân hàng, tổ chức bảo lãnh và công ty cho thuê tài chính. Cán bộ của các trung gian này được đào tạo miễn phí về mô hình kinh doanh và cách đánh giá rủi ro tín dụng của doanh nghiệp văn hóa (European Investment Fund, 2016).

Trong cả hai trường hợp, vốn công được dùng để chia sẻ rủi ro, còn quyết định cho vay thuộc về ngân hàng. Hợp phần đào tạo trong cơ chế của Liên minh châu Âu cho thấy việc ngân hàng thiếu hiểu biết về ngành văn hóa được xem là rào cản cần xử lý cùng lúc với tình trạng thiếu vốn.

3.3. Quỹ của quỹ và đồng đầu tư - trường hợp của Hàn Quốc

Quỹ của quỹ Hàn Quốc được thành lập năm 2005 theo Đạo luật đặc biệt về thúc đẩy doanh nghiệp mạo hiểm và do Tổng công ty Đầu tư mạo hiểm Hàn Quốc (KVIC) quản lý. Quỹ góp vốn vào các quỹ đầu tư do nhà quản lý tư nhân điều hành; các nhà quản lý này được chọn qua đấu thầu cạnh tranh và trực tiếp đầu tư vào doanh nghiệp khởi nghiệp. Đến tháng 12/2022, quỹ của quỹ quản lý khoảng 6,8 nghìn tỷ won (Global Entrepreneurship Network, “Korea Fund of Funds (KFoF)”, GEN Atlas, nguồn trực tuyến, truy cập ngày 12/10/2026).

Tháng 2/2025, Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch Hàn Quốc công bố gói 600 tỷ won cho các quỹ văn hóa, nội dung, điện ảnh và hoạt hình. Hơn một nửa số vốn đến từ ngân sách; phần còn lại là vốn tư nhân do KVIC thẩm định (Yoon Seung-jin, 2025). Đến tháng 6/2026, tài khoản văn hóa của quỹ của quỹ có quỹ thành phần lớn nhất từ trước tới nay, quy mô 120 tỷ won. Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch góp 60 tỷ won, doanh nghiệp trò chơi Nexon góp 58,8 tỷ won, công ty quản lý quỹ góp 1,2 tỷ won. Quỹ này đầu tư vào nhà phát triển trò chơi giai đoạn đầu và tài sản trí tuệ nội dung có khả năng vươn ra thị trường quốc tế (Kim Hyun-kyung, 2026). Hàn Quốc xử lý vấn đề năng lực bằng cách giao quyết định đầu tư cho nhà quản lý quỹ chuyên nghiệp, người phải bỏ vốn của chính mình vào quỹ. KVIC tuyển chọn nhà quản lý, còn Bộ Văn hóa, Thể thao và Du lịch góp vốn vào những quỹ thành phần thuộc lĩnh vực mình ưu tiên.

3.4. So sánh các mô hình

Bảng 1 tóm tắt đặc điểm chính của ba nhóm mô hình.

Bảng 1. So sánh các mô hình tài chính công cho văn hóa

Nguồn: Tác giả tổng hợp từ nguồn đã dẫn trong bài.

Theo Điều 11 Nghị quyết số 28/2026/QH16, quỹ của Việt Nam mang đặc điểm của cả ba nhóm mô hình tài chính công cho văn hóa như nêu trên. Quỹ có mục tiêu tài trợ như hội đồng nghệ thuật, có mục tiêu đầu tư như quỹ mạo hiểm, và phải huy động vốn tư nhân. Ở các nước được khảo sát, những chức năng này thường do các tổ chức khác nhau hoặc các tài khoản tách biệt đảm nhận, mỗi bên có thước đo trách nhiệm riêng. Gộp chúng vào một pháp nhân vẫn khả thi nếu cấu trúc nội bộ của quỹ phản ánh được sự khác biệt đó.

4. Đề xuất về mô hình tổ chức và cơ chế giám sát

4.1. Tách tài khoản tài trợ và tài khoản đầu tư

Điều lệ quỹ nên chia vốn thành hai tài khoản. Tài khoản đầu tư dành cho doanh nghiệp khởi nghiệp sáng tạo và dự án có tiềm năng thương mại, được đánh giá trên toàn danh mục. Tài khoản tài trợ dành cho dự án có tác động xã hội cao nhưng khả năng thu hồi vốn thấp, với điều kiện dự án không được ngân sách cấp kinh phí theo khoản 3 Điều 11 Nghị quyết số 28/2026/QH16. Tài khoản này có thể lấy nguồn từ các khoản tài trợ, tặng cho được cam kết dùng cho mục đích xã hội, cộng với một tỷ lệ lợi nhuận trích từ tài khoản đầu tư.

Khi tách như vậy, hiệu quả tài chính của tài khoản đầu tư được đo rõ ràng, không lẫn với các khoản chi không hoàn lại. Nhà đầu tư tư nhân cũng biết chính xác vốn của họ được dùng vào việc gì, và đây là điều kiện để họ tham gia.

4.2. Phân định cấp chiến lược với cấp quyết định đầu tư

Người thành lập quỹ (Thủ tướng hoặc Chủ tịch Ủy ban nhân dân cấp tỉnh) nên giới hạn vai trò ở việc phê duyệt điều lệ, mức vốn nhà nước, lĩnh vực ưu tiên và khẩu vị rủi ro. Trường hợp Hội đồng nghệ thuật của Vương quốc Anh cho thấy Nhà nước có thể định hướng bằng tiêu chí mà không xét duyệt từng hồ sơ (Department for Culture, Media and Sport, 2025).

Ở tài khoản đầu tư, quyết định nên thuộc về đơn vị quản lý quỹ chuyên nghiệp, được tuyển chọn cạnh tranh, công khai và có nghĩa vụ góp một phần vốn để gắn lợi ích của mình với kết quả của quỹ. Hàn Quốc đang áp dụng cách làm này (UNESCO (2005), và hướng đồng đầu tư trong bản dự thảo Nghị định ngày 27/5/2026 cũng đi theo hướng đó (Department for Culture, Media and Sport (2025), The Arts Council of England Framework Document 2025 to 2028, GOV.UK, ngày 24/9/2025). Ở tài khoản tài trợ, quyết định nên dựa trên ý kiến của hội đồng thẩm định chuyên môn độc lập, có cơ chế luân phiên thành viên và công khai danh sách, tương tự cách Hội đồng nghệ thuật Canada tổ chức đánh giá đồng cấp (European Investment Fund, 2016).

Quy chế xung đột lợi ích cần ban hành cùng lúc với điều lệ. Thành viên hội đồng và nhân sự đơn vị quản lý phải kê khai quan hệ với dự án được xét, và rút khỏi quy trình khi có xung đột. Về tính độc lập của hội đồng và yêu cầu công bố thông tin, Hướng dẫn của OECD về quản trị doanh nghiệp nhà nước có thể xem là chuẩn tham chiếu phù hợp (OECD, 2022).

4.3. Thiết kế huy động vốn tư nhân

Khoản 2 Điều 11 Nghị quyết số 28/2026/QH16 cho phép người thành lập quỹ quyết định tỷ lệ vốn nhà nước. Quyết định này nên được công bố cùng căn cứ: quy mô thị trường mục tiêu, kết quả khảo sát nhu cầu của nhà đầu tư, tỷ lệ vốn tư nhân tối thiểu phải huy động. Trong quỹ thành phần 120 tỷ won của Hàn Quốc nêu ở mục 3.3, vốn nhà nước chiếm một nửa, nửa còn lại do doanh nghiệp và nhà quản lý quỹ góp (Kim Hyun-kyung, 2026).

Đối với doanh nghiệp tài trợ không lấy lợi nhuận, nhạc sĩ Nguyễn Quang Long đề xuất ghi nhận, tôn vinh và áp dụng chính sách miễn, giảm thuế phù hợp (Thi Phong, 2026, “‘Quỹ xúc tác’ tiếp sức văn hóa, nghệ thuật”, Báo Nhân Dân điện tử, ngày 26/5/2026, ý kiến của TS Nguyễn Huy Phòng, nhà thơ Phạm Thùy Vinh và nhạc sĩ, nhà phê bình Nguyễn Quang Long. Nguồn trực tuyến (truy cập ngày 12/10/2026). Ưu đãi thuế phải được quy định trong pháp luật về thuế; điều lệ quỹ không có thẩm quyền tạo ra. Quỹ cũng có thể dành một phần vốn để bảo lãnh khoản vay ngân hàng cho doanh nghiệp văn hóa, kèm chương trình đào tạo cán bộ tín dụng về đặc thù tài sản vô hình, theo cách IFCIC và Liên minh châu Âu đã làm (Karoutchi, R, 2023; European Investment Fund, 2016).

4.4. Giám sát theo danh mục và theo hai bộ chỉ số

Trước khi rót vốn, mỗi quỹ cần một văn bản dự báo rủi ro (có thể xảy ra) do người thành lập phê duyệt. Văn bản này xác định tỷ lệ thua lỗ chấp nhận được của danh mục trong một chu kỳ, giới hạn tập trung vốn vào một doanh nghiệp hoặc một lĩnh vực, và các tiêu chí loại trừ. Cơ quan thanh tra, kiểm toán sẽ dựa vào đó để phân biệt thua lỗ trong giới hạn đã chấp thuận với thiệt hại do sai phạm. Văn bản hướng dẫn hoặc điều lệ quỹ nên ghi rõ: người quản lý đã tuân thủ quy trình và giới hạn rủi ro thì không bị xem xét trách nhiệm vì kết quả của từng khoản đầu tư riêng lẻ.

Trong quá trình hoạt động, quỹ báo cáo theo hai bộ chỉ số. Bộ chỉ số tài chính gồm lượng vốn tư nhân huy động được trên mỗi đồng vốn nhà nước, giá trị danh mục, tỷ lệ thu hồi vốn và chi phí quản lý. Bộ chỉ số văn hóa, xã hội gồm số tác phẩm, sản phẩm được tạo ra, số người sáng tạo lần đầu nhận vốn, phân bố dự án theo địa bàn và lĩnh vực, mức độ tiếp cận của công chúng. Báo cáo thường niên cần được công khai, kèm danh sách dự án được đầu tư, tài trợ và báo cáo tài chính đã kiểm toán, như yêu cầu đang áp dụng với Hội đồng nghệ thuật Anh (Department for Culture, Media and Sport, 2025).

Sau mỗi giai đoạn, quỹ chịu kiểm toán nhà nước như Quỹ hỗ trợ phát triển điện ảnh (Quốc hội, 2022). Cần thêm một đánh giá độc lập giữa kỳ do tổ chức không tham gia quản lý quỹ thực hiện. Với thời gian thí điểm 05 năm kể từ khi thành lập (Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch tỉnh Thái Nguyên, 2026), đánh giá này nên tiến hành vào khoảng năm thứ ba, để kịp làm căn cứ quyết định tiếp tục, điều chỉnh hay chấm dứt mô hình.

4.5. Phối hợp trung ương và địa phương

Quỹ địa phương chỉ nên được thành lập khi địa phương chứng minh được ba điều kiện: vốn đủ lớn để đa dạng hóa danh mục, có nguồn đối ứng tư nhân, và có năng lực tuyển chọn đơn vị quản lý. Tỉnh chưa đủ điều kiện có thể góp vốn vào quỹ trung ương qua một tài khoản riêng, kèm cam kết ưu tiên dự án trên địa bàn. Cách này gần với thực tiễn Hàn Quốc, nơi 13 bộ, cơ quan cùng góp vốn vào một quỹ của quỹ (Global Entrepreneurship Network, “Korea Fund of Funds (KFoF)”, GEN Atlas, nguồn trực tuyến, truy cập ngày 12/10/2026). Các quỹ trung ương và địa phương nên dùng chung một chuẩn dữ liệu về dự án, khoản đầu tư và kết quả. Không có dữ liệu thống nhất thì Quốc hội và Chính phủ sẽ thiếu căn cứ để tổng kết thí điểm vào năm 2035 và quyết định có luật hóa mô hình hay không.

Kết luận

Điều 11 Nghị quyết số 28/2026/QH16 cho phép một quỹ văn hóa sử dụng vốn nhà nước theo nguyên tắc thị trường và chấp nhận rủi ro. Đặt cạnh Quỹ hỗ trợ phát triển điện ảnh, vốn phải bảo toàn vốn điều lệ, đây là thay đổi đáng kể trong cách quản lý tài chính công cho văn hóa. Thay đổi đó chỉ có tác dụng khi cách giám sát cũng thay đổi theo.

Kinh nghiệm ở Anh, Canada, Pháp, Liên minh châu Âu và Hàn Quốc cho thấy chức năng tài trợ, bảo lãnh và đầu tư thường được tổ chức riêng, với người quyết định và thước đo trách nhiệm khác nhau. Từ kinh nghiệm này, bài viết đề xuất tách tài khoản tài trợ khỏi tài khoản đầu tư, giao quyết định đầu tư cho đơn vị quản lý chuyên nghiệp, phê duyệt khẩu vị rủi ro trước khi rót vốn, đánh giá trên toàn danh mục và tổ chức đánh giá độc lập giữa kỳ trước khi nhân rộng.

Hạn chế của bài viết là chưa có dữ liệu vận hành, vì quỹ chưa được thành lập tại thời điểm nghiên cứu. Nghiên cứu tiếp theo có thể phân tích điều lệ của các quỹ khi được phê duyệt và đánh giá kết quả chu kỳ đầu tư đầu tiên./.

--------------------------------------

Tài liệu tham khảo:

1. Quốc hội (2026), Nghị quyết số 28/2026/QH16 ngày 24/4/2026 về phát triển văn hóa Việt Nam.

2. Quốc hội (2022), Luật Điện ảnh số 05/2022/QH15 ngày 15/6/2022.

3. Chính phủ (2026), Nghị định số 282/2026/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và hướng dẫn thi hành Nghị quyết số 28/2026/QH16 ngày 24/4/2026 của Quốc hội về phát triển văn hóa Việt Nam, Công báo số 449 ngày 28/7/2026.

4. Chính phủ (2026), Dự thảo Nghị định quy định chi tiết một số điều và hướng dẫn thi hành Nghị quyết số 28/2026/QH16 của Quốc hội về phát triển văn hóa Việt Nam, bản ngày 27/5/2026.

5. Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch tỉnh Thái Nguyên (2026), “Chính phủ ban hành Nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Nghị quyết về phát triển văn hóa Việt Nam”, ngày 18/8/2026.

6. Thi Phong (2026), “‘Quỹ xúc tác’ tiếp sức văn hóa, nghệ thuật”, Báo Nhân Dân điện tử, ngày 26/5/2026.

7. Radev, D. và Allen, R. (2010), Extrabudgetary Funds, IMF Technical Notes and Manuals 2010/009, International Monetary Fund, Washington, D.C.

8. UNESCO (2005), Convention on the Protection and Promotion of the Diversity of Cultural Expressions.

9. OECD (2022), The Culture Fix: Creative People, Places and Industries, OECD Publishing, Paris. DOI: 10.1787/991bb520-en.

10. Hillman-Chartrand, H. và McCaughey, C. (1989), “The Arm’s Length Principle and the Arts: An International Perspective - Past, Present and Future”, trong Who’s to Pay for the Arts? The International Search for Models of Arts Support, American Council for the Arts, New York.

11. Lerner, J. (2009), Boulevard of Broken Dreams: Why Public Efforts to Boost Entrepreneurship and Venture Capital Have Failed and What to Do About It, Princeton University Press, Princeton.

12. OECD (2024), OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises 2024, OECD Publishing, Paris. DOI: 10.1787/18a24f43-en.

13. Department for Culture, Media and Sport (2025), The Arts Council of England Framework Document 2025 to 2028, GOV.UK, ngày 24/9/2025.

14. Canada Council for the Arts (2025), Info Source 2025.

15. Karoutchi, R. (2023), Financement public du cinéma, Rapport d’information n° 610 (2022-2023), Commission des finances, Sénat, ngày 17/5/2023.

16. European Investment Fund (2016), “Boosting SMEs in the cultural and creative sectors: European Commission and EIF launch a new guarantee scheme”, ngày 30/6/2016.

17. Global Entrepreneurship Network, “Korea Fund of Funds (KFoF)”, GEN Atlas.

18. Yoon Seung-jin (2025), “Culture Ministry launches $414 million investment initiative”, Korea JoongAng Daily, ngày 5/2/2025.

19. Kim Hyun-kyung (2026), “Largest-ever sub-fund under the Culture Account of the Korea Fund of Funds”, Herald Business (heraldcorp.com), ngày 23/6/2026.

----------------------------

Chú thích:

(1) Quốc hội (2026), Nghị quyết số 28/2026/QH16 ngày 24/4/2026 về phát triển văn hóa Việt Nam, Điều 11 về Quỹ văn hóa, nghệ thuật. Toàn văn đăng trên Cơ sở dữ liệu văn bản LuatVietnam. Nguồn trực tuyến (truy cập ngày 12/10/2026).

(2) Quốc hội (2022), Luật Điện ảnh số 05/2022/QH15 ngày 15/6/2022, Mục 2 Chương VI, các Điều 42, 43 và 44 về Quỹ hỗ trợ phát triển điện ảnh. Nguồn trực tuyến (truy cập ngày 12/10/2026).

(3) Radev, D. và Allen, R. (2010), Extrabudgetary Funds, IMF Technical Notes and Manuals 2010/009, International Monetary Fund, phần tóm tắt về định nghĩa, lý do tồn tại, vấn đề phát sinh và tiêu chí đánh giá, cải cách quỹ ngoài ngân sách. Nguồn trực tuyến (truy cập ngày 12/10/2026).

(4) UNESCO (2005), Convention on the Protection and Promotion of the Diversity of Cultural Expressions, Điều 6, khoản 2(d), về hỗ trợ tài chính công. Nguồn trực tuyến (truy cập ngày 12/10/2026).

(5) OECD (2022), The Culture Fix: Creative People, Places and Industries, OECD Publishing, Paris, phần Executive summary, nội dung về doanh nghiệp dựa trên tài sản vô hình. DOI: 10.1787/991bb520-en. Nguồn trực tuyến (truy cập ngày 12/10/2026).

(6) Hillman-Chartrand, H. và McCaughey, C. (1989), “The Arm’s Length Principle and the Arts: An International Perspective - Past, Present and Future”, trong Who’s to Pay for the Arts? The International Search for Models of Arts Support, American Council for the Arts, New York, nội dung về bốn vai trò của Nhà nước trong tài trợ nghệ thuật.

(7) Lerner, J. (2009), Boulevard of Broken Dreams: Why Public Efforts to Boost Entrepreneurship and Venture Capital Have Failed and What to Do About It, Princeton University Press, Princeton. Nội dung được dẫn theo bài giới thiệu sách của tác giả trên Rorotoko, ngày 12/10/2009. Nguồn trực tuyến (truy cập ngày 12/10/2026).

(8) Global Entrepreneurship Network, “Korea Fund of Funds (KFoF)”, GEN Atlas, nội dung về năm thành lập, cơ sở pháp lý, đơn vị quản lý, phương thức đầu tư gián tiếp, các bộ, cơ quan góp vốn, tỷ lệ góp vốn và quy mô đến tháng 12/2022. Nguồn trực tuyến (truy cập ngày 12/10/2026).

(9) OECD (2024), OECD Guidelines on Corporate Governance of State-Owned Enterprises 2024, OECD Publishing, Paris. DOI: 10.1787/18a24f43-en. Nguồn trực tuyến (truy cập ngày 12/10/2026).

(10) Quốc hội (2026), Nghị quyết số 28/2026/QH16, quy định về bảo đảm chi ngân sách nhà nước cho văn hóa tối thiểu 2% tổng chi ngân sách nhà nước hằng năm. Nguồn trực tuyến (truy cập ngày 12/10/2026).

(11) Chính phủ (2026), Nghị định số 282/2026/NĐ-CP quy định chi tiết một số điều và hướng dẫn thi hành Nghị quyết số 28/2026/QH16 của Quốc hội về phát triển văn hóa Việt Nam, Công báo số 449 ngày 28/7/2026. Nguồn trực tuyến (truy cập ngày 12/10/2026).

(12) Sở Văn hóa, Thể thao và Du lịch tỉnh Thái Nguyên (2026), “Chính phủ ban hành Nghị định quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Nghị quyết về phát triển văn hóa Việt Nam”, Thảo Phương, ngày 18/8/2026, nội dung giới thiệu quy định về Quỹ văn hóa, nghệ thuật. Nguồn trực tuyến (truy cập ngày 12/10/2026).

(13) Chính phủ (2026), Dự thảo Nghị định quy định chi tiết một số điều và hướng dẫn thi hành Nghị quyết số 28/2026/QH16 của Quốc hội về phát triển văn hóa Việt Nam, bản ngày 27/5/2026, Điều 21 về Quỹ văn hóa, nghệ thuật (đây là bản dự thảo lấy ý kiến, chưa phải văn bản đã ban hành). Nguồn trực tuyến (truy cập ngày 12/10/2026).

(14) Thi Phong (2026), “‘Quỹ xúc tác’ tiếp sức văn hóa, nghệ thuật”, Báo Nhân Dân điện tử, ngày 26/5/2026, ý kiến của TS Nguyễn Huy Phòng (Hội đồng Lý luận Trung ương), nhà thơ Phạm Thùy Vinh và nhạc sĩ, nhà phê bình Nguyễn Quang Long. Nguồn trực tuyến (truy cập ngày 12/10/2026).

(15) Department for Culture, Media and Sport (2025), The Arts Council of England Framework Document 2025 to 2028, GOV.UK, ngày 24/9/2025, các mục 4.1, 5.1, 6.1, 8.3, 8.5, 8.6, 14.1, 28.2 và 34. Nguồn trực tuyến (truy cập ngày 12/10/2026).

(16) Canada Council for the Arts (2025), Info Source 2025, phần giới thiệu tổ chức, quản trị và đánh giá đồng cấp. Nguồn trực tuyến (truy cập ngày 12/10/2026).

(17) Karoutchi, R. (2023), Financement public du cinéma, Rapport d’information n° 610 (2022-2023), Commission des finances, Sénat, ngày 17/5/2023, phần về phương thức can thiệp của IFCIC và Bpifrance. Số liệu thuộc năm 2021. Nguồn trực tuyến (truy cập ngày 12/10/2026).

(18) European Investment Fund (2016), “Boosting SMEs in the cultural and creative sectors: European Commission and EIF launch a new guarantee scheme”, thông cáo ngày 30/6/2016. Con số 600 triệu euro là mức tín dụng kỳ vọng tại thời điểm công bố. Nguồn trực tuyến (truy cập ngày 12/10/2026).

(19) Yoon Seung-jin (2025), “Culture Ministry launches $414 million investment initiative”, Korea JoongAng Daily, ngày 5/2/2025. Nguồn trực tuyến (truy cập ngày 12/10/2026).

(20) Kim Hyun-kyung (2026), “Largest-ever sub-fund under the Culture Account of the Korea Fund of Funds”, Herald Business (heraldcorp.com), ngày 23/6/2026. Nguồn trực tuyến (truy cập ngày 12/10/2026).

ThS Phùng Thị Lan Hương - Công ty TNHH KCT Company