Mở rộng bao phủ bảo hiểm tai nạn lao động khu vực phi chính thức: Yêu cầu nâng cao hiệu quả thực hiện

Việc mở rộng bao phủ bảo hiểm TNLĐ không chỉ là giải pháp an sinh mà còn khẳng định vai trò chủ động của Nhà nước trong thiết lập cơ chế chia sẻ rủi ro với người lao động.

Yêu cầu cấp thiết từ thực tiễn

Trong cấu trúc của hệ thống an sinh xã hội hiện đại, bảo hiểm TNLĐ, bệnh nghề nghiệp (BNN) không chỉ là một chế độ chi trả sau rủi ro, mà còn là một cơ chế bảo vệ phẩm giá lao động trong chính quá trình con người tạo ra của cải cho xã hội. Giá trị của chính sách không dừng lại ở khoản trợ cấp khi rủi ro đã xảy ra, mà còn ở khả năng giúp người lao động và gia đình họ không bị đẩy vào vòng xoáy suy giảm thu nhập, mất sinh kế và bất ổn xã hội chỉ vì một sự cố nghề nghiệp. Nhìn từ góc độ quản trị công, mở rộng bao phủ bảo hiểm TNLĐ, BNN chính là một chỉ dấu cho thấy Nhà nước không đứng ngoài những rủi ro của quá trình phát triển, mà chủ động thiết lập cơ chế chia sẻ rủi ro với người lao động, đặc biệt là những nhóm dễ bị tổn thương nhất.

Yêu cầu ấy trở nên cấp thiết hơn trong bối cảnh khu vực phi chính thức vẫn chiếm tỷ trọng lớn trong thị trường lao động Việt Nam. Theo thống kê, cả nước hiện có hơn 33,4 triệu lao động phi chính thức; đây là lực lượng đang hiện diện trong hầu khắp các không gian kinh tế - xã hội, từ sản xuất hộ gia đình, dịch vụ dân sinh, vận tải tự do, xây dựng nhỏ lẻ, buôn bán lưu động đến các loại hình việc làm dựa trên nền tảng số. Họ góp phần duy trì nhịp sống thường nhật của đô thị và nông thôn, song lại là nhóm ít được che chở nhất khi rủi ro nghề nghiệp xảy ra. Một chấn thương trong quá trình giao hàng, một tai nạn khi thi công công trình nhỏ, một cú ngã trong lúc bốc xếp, hay một thương tích khi di chuyển để thực hiện công việc có thể lập tức cắt đứt nguồn thu nhập vốn đã mỏng của cả gia đình.

Thực tiễn ấy cho thấy khoảng trống của hệ thống bảo vệ lao động hiện nay không còn nằm ở những nhóm dễ nhận diện, mà nằm ở khu vực lao động phân tán, linh hoạt, thiếu ràng buộc hợp đồng và khó bao quát bằng phương thức quản lý truyền thống. Trong nhiều năm, bảo hiểm TNLĐ, BNN chủ yếu gắn với khu vực có quan hệ lao động chính thức, nơi có người sử dụng lao động cùng tham gia đóng góp và cùng chịu trách nhiệm trong quá trình xác lập, quản lý, giải quyết chế độ. Tuy nhiên, sự vận động mạnh mẽ của thị trường lao động đã làm cho mô hình bảo vệ ấy bộc lộ giới hạn. Khi việc làm ngày càng đa dạng, không gian lao động ngày càng dịch chuyển, quan hệ việc làm ngày càng linh hoạt, thì chính sách bảo vệ người lao động cũng không thể mãi neo chặt vào những khuôn mẫu cũ.

Cùng với đó, quá trình mở rộng diện bao phủ bảo hiểm xã hội (BHXH) ở Việt Nam đã và đang đặt ra yêu cầu phải chú trọng nhiều hơn đến khu vực ngoài chính thức. Theo số liệu do BHXH Việt Nam công bố tại hội thảo tham vấn kinh nghiệm quốc tế cuối năm 2024, số người tham gia BHXH dự kiến đạt trên 20 triệu người, tương đương khoảng 42,71% lực lượng lao động trong độ tuổi; trong đó, BHXH tự nguyện có bước tăng trưởng đáng kể. Những kết quả ấy là rất quan trọng, nhưng đồng thời cũng cho thấy phần lớn dư địa phát triển vẫn nằm ở nhóm lao động chưa có quan hệ lao động ổn định, chưa tham gia thường xuyên vào các thiết chế bảo hiểm, hoặc chưa có khả năng tiếp cận thuận lợi với chính sách. Bảo hiểm TNLĐ, BNN đối với khu vực phi chính thức, vì thế, không phải là một “phần việc nhỏ” nằm ngoài mạch cải cách, mà là một mắt xích cần thiết của mục tiêu an sinh bao trùm.

Sự cấp thiết của vấn đề còn đến từ đặc điểm mới của thị trường lao động trong thời đại số. Nghiên cứu của Tổ chức Lao động quốc tế (ILO) công bố năm 2025 cho thấy Việt Nam đã thí điểm đo lường việc làm nền tảng số trong điều tra lao động việc làm. Điều đó phản ánh một thực tế: ngày càng nhiều việc làm không còn tồn tại theo dạng hợp đồng lao động truyền thống, nhưng lại gắn với cường độ di chuyển lớn, áp lực thời gian cao, mức độ rủi ro đáng kể và sự mong manh về bảo vệ xã hội. Trong bối cảnh ấy, mở rộng bảo hiểm TNLĐ, BNN cho lao động phi chính thức là yêu cầu vừa mang tính thời sự, vừa có ý nghĩa chiến lược đối với quá trình hoàn thiện thể chế lao động và an sinh xã hội ở Việt Nam.

Nắm bắt tình hình thực hiện công tác an toàn, vệ sinh lao động tại một doanh nghiệp thuộc Cụm công nghiệp Diễn Hồng, tỉnh Nghệ An. Ảnh minh họa: dbndnghean.vn

Chính sách bảo hiểm tai nạn lao động tự nguyện: Bước tiến quan trọng trong mở rộng cơ chế bảo vệ lao động

Trên phương diện chính sách, dấu mốc quan trọng là việc Chính phủ ban hành Nghị định số 143/2024/NĐ-CP (có hiệu lực từ ngày 01/01/2025) quy định về bảo hiểm TNLĐ theo hình thức tự nguyện đối với người lao động làm việc không theo hợp đồng lao động. Đây là lần đầu tiên pháp luật thiết kế một cơ chế bảo hiểm TNLĐ riêng cho nhóm lao động vốn nằm ngoài hệ thống bảo vệ truyền thống. Nếu nhìn sâu hơn, đây không chỉ là việc bổ sung thêm một chế độ, mà là sự điều chỉnh đáng kể trong tư duy chính sách: từ chỗ bảo vệ chủ yếu theo khu vực có quan hệ lao động chính thức sang từng bước bảo vệ theo rủi ro nghề nghiệp của người lao động, bất kể họ đang hiện diện trong mô hình việc làm nào.

Theo quy định của Nghị định số 143/2024/NĐ-CP, đối tượng tham gia là người lao động từ đủ 15 tuổi trở lên, làm việc không theo hợp đồng lao động, không thuộc đối tượng tham gia bắt buộc về TNLĐ, BNN. Chính sách quy định hai chế độ cơ bản gồm giám định mức suy giảm khả năng lao động và trợ cấp TNLĐ. Người lao động được hưởng chế độ khi bị suy giảm khả năng lao động từ 5% trở lên do TNLĐ xảy ra trong thời gian tham gia bảo hiểm, đồng thời không thuộc các trường hợp loại trừ theo pháp luật. Thiết kế này cho thấy sự thận trọng cần thiết về kỹ thuật pháp lý, nhưng đồng thời vẫn mở ra cánh cửa chính sách cho một nhóm đối tượng rất rộng.

Điểm tích cực của chính sách còn nằm ở cơ chế hỗ trợ để giảm bớt rào cản gia nhập. Người tham gia có thể lựa chọn phương thức đóng 6 tháng hoặc 12 tháng một lần; Nhà nước hỗ trợ mức đóng với tỷ lệ 30% đối với người thuộc hộ nghèo, 25% đối với người thuộc hộ cận nghèo và 10% đối với các đối tượng khác. Dù mức hỗ trợ này chưa phải là lớn so với những khó khăn mưu sinh của nhiều lao động tự do, nhưng nó hàm chứa một thông điệp rõ ràng: trách nhiệm bảo vệ người lao động trước rủi ro nghề nghiệp không thể chỉ đặt lên vai từng cá nhân đơn lẻ, mà cần có sự chia sẻ từ Nhà nước và hệ thống chính sách công.

Chính sách mới mang ý nghĩa xã hội sâu sắc khi hướng tới nhóm lao động phi chính thức - những người không thiếu nhận thức về rủi ro nhưng thiếu một cơ chế đủ gần, đủ tin cậy và phù hợp để tham gia. Việc thiết lập cơ chế bảo hiểm tự nguyện góp phần đưa họ ra khỏi “vùng trống chính sách”, khẳng định họ là chủ thể của quyền tiếp cận an sinh; rủi ro lao động vì thế được nhìn nhận như một vấn đề của chính sách công.

Bên cạnh đó, chính sách còn tạo nền tảng dữ liệu tốt hơn về lao động phi chính thức. Quá trình tổ chức thực hiện giúp cơ quan quản lý từng bước nhận diện đặc điểm nghề nghiệp, mức độ rủi ro và nhu cầu của người lao động, qua đó nâng cao năng lực quản trị thị trường lao động và hoạch định chính sách dựa trên dữ liệu.

Tuy nhiên, điều cũng cần khẳng định là chính sách tự nguyện chỉ là bước khởi đầu. Từ khởi đầu đúng hướng đến kết quả thực chất luôn là một chặng đường dài. Nếu không có tổ chức thực hiện phù hợp, chính sách dễ rơi vào tình trạng đúng về nguyên tắc nhưng mờ nhạt trong đời sống. Bởi vậy, thước đo cuối cùng không phải là văn bản đã được ban hành, mà là số lượng người lao động tham gia, mức độ tiếp cận thuận lợi của họ, và quan trọng hơn, là niềm tin xã hội đối với chính sách.

Những điểm nghẽn chủ yếu trong tổ chức thực hiện đối với khu vực lao động phi chính thức

Khó khăn đầu tiên nằm ở nhận thức và tâm lý tham gia của người lao động. Với nhiều lao động tự do, bảo hiểm vẫn được xem là khoản chi chưa thật sự cấp bách trong bối cảnh thu nhập còn bấp bênh. Họ có xu hướng ưu tiên chi tiêu trước mắt hơn là phòng ngừa rủi ro trong tương lai. Bên cạnh đó, khái niệm TNLĐ ở khu vực phi chính thức chưa được hiểu đầy đủ; không ít người cho rằng chỉ lao động trong nhà máy, công trường mới cần quan tâm. Hệ quả là chính sách đúng nhưng động lực tham gia chưa tương xứng.

Khó khăn thứ hai là tính không ổn định của thu nhập. Lao động phi chính thức thường có nguồn thu nhỏ, phân tán và biến động theo từng ngày hoặc từng mùa vụ. Trong điều kiện đó, phương thức đóng theo chu kỳ vài tháng, dù đã linh hoạt hơn trước, vẫn có thể tạo áp lực đáng kể. Khoảng cách giữa thiết kế chính sách và nhịp thu nhập thực tế trở thành rào cản, khiến chính sách khó tiếp cận nhóm cần được bảo vệ nhất.

Khó khăn thứ ba là việc xác lập và chứng minh TNLĐ. Ở khu vực chính thức, quá trình làm việc thường có dấu vết pháp lý hoặc sự xác nhận của người sử dụng lao động. Ngược lại, lao động phi chính thức làm việc phân tán, linh hoạt về thời gian và địa điểm, thậm chí nhận việc qua mạng xã hội hoặc thỏa thuận miệng. Ranh giới giữa thời gian làm việc và sinh hoạt cá nhân vì thế trở nên mờ nhạt, gây khó khăn trong việc xác định tai nạn có liên quan đến lao động hay không.

Khó khăn tiếp theo là sự phân tán của dữ liệu và yêu cầu phối hợp liên ngành. Để chính sách vận hành hiệu quả cần có sự tham gia của nhiều cơ quan và tổ chức liên quan. Tuy nhiên, dữ liệu về người lao động, cư trú, việc làm và y tế vẫn còn phân tán, trong khi cơ chế phối hợp chưa thật chặt chẽ. Phần khó nhất vì thế thường dồn về phía người lao động - những người vốn hạn chế về thời gian, nguồn lực và khả năng tiếp cận thủ tục.

Bên cạnh đó, công tác truyền thông và phát triển đối tượng cũng đặt ra thách thức. Lao động phi chính thức rất đa dạng về nghề nghiệp và mức độ rủi ro, nên cách tiếp cận cần linh hoạt, phù hợp với từng nhóm. Nếu chỉ sử dụng một thông điệp và kênh truyền thông chung, hiệu quả lan tỏa sẽ hạn chế.

Một vấn đề khác là khoảng cách giữa năng lực số của hệ thống và mức độ sẵn sàng của người lao động. Dù cải cách hành chính và chuyển đổi số đã đạt nhiều kết quả, không phải ai cũng có đủ kỹ năng và điều kiện để sử dụng dịch vụ công trực tuyến. Nếu thiết kế dịch vụ chưa phù hợp với nhóm yếu thế, lợi ích của cải cách sẽ khó đến được với họ.

Những điểm nghẽn này cho thấy việc tổ chức thực hiện đối với khu vực phi chính thức cần một cách tiếp cận linh hoạt, gần với thực tiễn hơn. Chỉ khi hiểu đúng đặc điểm của người lao động, chính sách mới có thể đi vào cuộc sống và phát huy hiệu quả.

Một số giải pháp nhằm mở rộng bao phủ theo hướng thực chất, thuận lợi và bền vững

Thứ nhất, cần phát triển đối tượng tham gia trên cơ sở nhận diện cụ thể từng nhóm nghề, nhóm rủi ro và địa bàn sinh kế. Cần xây dựng bản đồ các cụm lao động có nguy cơ tai nạn cao như giao nhận hàng hóa, vận tải tự do, xây dựng dân dụng, sản xuất hộ gia đình, làng nghề, buôn bán lưu động, sửa chữa cơ khí nhỏ lẻ hoặc các nhóm việc làm dựa trên nền tảng số. Khi đối tượng được xác định rõ hơn, cơ quan thực thi mới có thể lựa chọn đúng kênh tiếp cận, đúng nội dung truyền thông và đúng phương thức vận động tham gia.

Thứ hai, cần tiếp tục đơn giản hóa thủ tục và chuyển đổi số theo hướng lấy người lao động làm trung tâm. Đối với người lao động ở khu vực phi chính thức, điều cần nhất là quy trình tham gia và yêu cầu giải quyết chế độ ngắn gọn, dễ hiểu, có thể thao tác qua điện thoại di động, đồng thời vẫn duy trì những điểm hỗ trợ trực tiếp tại cơ sở cho người ít kỹ năng số. Chuyển đổi số chỉ có ý nghĩa trọn vẹn khi nó giúp giảm bớt khoảng cách giữa chính sách và người dân, chứ không tạo thêm rào cản mới.

Thứ ba, cần hoàn thiện cơ chế xác nhận và giải quyết tai nạn lao động theo hướng linh hoạt nhưng vẫn chặt chẽ. Cần nghiên cứu cơ chế cho phép sử dụng tổ hợp chứng cứ phù hợp như xác nhận của cơ sở y tế, xác nhận của chính quyền cơ sở, dữ liệu điện tử phát sinh từ nền tảng số, lịch sử giao nhận công việc, xác nhận của tổ chức nghề nghiệp, nhân chứng thực tế hoặc các tài liệu chứng minh hợp lý khác. Cách tiếp cận này vừa bảo đảm nguyên tắc kiểm soát rủi ro quỹ, vừa tránh biến thủ tục thành bức tường quá cao khiến người lao động khó tiếp cận quyền lợi chính đáng của mình.

Thứ tư, truyền thông chính sách phải được xem là một cấu phần của tổ chức thực hiện, không phải một khâu bên lề. Nội dung truyền thông cần trả lời trực diện những câu hỏi mà người lao động quan tâm: tham gia có lợi gì, đóng bao nhiêu, khi tai nạn xảy ra phải làm gì, hồ sơ cần những gì, cơ quan nào hỗ trợ. Hình thức truyền thông cũng cần thay đổi theo hướng gần dân hơn: kết hợp truyền thông số với truyền thông trực tiếp thông qua chính quyền cơ sở, tổ dân phố, hội đoàn thể, đại lý thu, cộng đồng nghề nghiệp, hợp tác xã, hiệp hội ngành nghề hoặc các nền tảng việc làm.

Thứ năm, cần xem xét hoàn thiện cơ chế tài chính nhằm gia tăng sức hấp dẫn của chính sách. Mức hỗ trợ hiện hành của Nhà nước là một bước tiến đáng ghi nhận, nhưng về dài hạn có thể nghiên cứu các phương án linh hoạt hơn đối với nhóm nghề rủi ro cao, nhóm có thu nhập đặc biệt bấp bênh hoặc nhóm tham gia lần đầu. Đồng thời, với một số loại hình việc làm nền tảng số hoặc nghề nghiệp có sự tham gia của tổ chức trung gian, có thể nghiên cứu cơ chế đồng hành trách nhiệm xã hội từ phía doanh nghiệp, trên cơ sở bảo đảm đúng bản chất tự nguyện của chính sách. Khi gánh nặng chi phí được chia sẻ hợp lý hơn, động lực tham gia của người lao động cũng sẽ mạnh hơn.

Thứ sáu, cần gắn phát triển bảo hiểm TNLĐ tự nguyện với cơ chế theo dõi, đánh giá kết quả thực thi ở địa phương. Cần từng bước xây dựng hệ thống chỉ tiêu phù hợp, gắn với điều kiện đặc thù của từng địa bàn, từng nhóm nghề, qua đó tạo áp lực tích cực về trách nhiệm giải trình, về đổi mới cách làm và về hiệu quả thực chất của chính sách.

Thứ bảy, cần đặt bảo hiểm TNLĐ tự nguyện trong tổng thể quá trình xây dựng thị trường lao động hiện đại, minh bạch và an toàn hơn. Chính sách này chỉ phát huy hiệu quả khi gắn với các giải pháp như hoàn thiện dữ liệu việc làm, tăng cường an toàn lao động, thúc đẩy chuyển dịch sang khu vực chính thức và mở rộng các hình thức bảo hiểm phù hợp. Khi được triển khai trong một hệ sinh thái đồng bộ, bảo hiểm TNLĐ tự nguyện mới trở thành thiết chế bảo vệ bền vững, thay vì chỉ là giải pháp mang tính đơn lẻ.

***

Mở rộng bao phủ bảo hiểm TNLĐ đối với lao động khu vực phi chính thức là một yêu cầu lớn của tiến trình hoàn thiện Nhà nước kiến tạo phát triển và bảo đảm an sinh xã hội bao trùm. Việc ban hành Nghị định số 143/2024/NĐ-CP, có hiệu lực từ ngày 01/01/2025, không chỉ mở ra một cơ chế bảo vệ rủi ro nghề nghiệp theo hình thức tự nguyện, mà còn đánh dấu sự dịch chuyển đúng hướng của tư duy chính sách: từ chỗ ưu tiên khu vực dễ quản lý sang quan tâm nhiều hơn tới khu vực dễ bị tổn thương.Tuy nhiên, ý nghĩa thực của chính sách không nằm ở sự hiện diện của văn bản, mà nằm ở khả năng chính sách đi vào đời sống. Với lao động phi chính thức, tổ chức thực hiện chính là phép thử quan trọng nhất. Chỉ khi nào thủ tục đủ đơn giản, dữ liệu đủ liên thông, cơ chế giải quyết đủ linh hoạt, truyền thông đủ sát đối tượng và bộ máy thực thi thật sự mang tinh thần phục vụ, bảo hiểm TNLĐ tự nguyện mới có thể trở thành chỗ dựa thực sự cho người lao động./.

------------------------------

Tài liệu tham khảo:
1. Chính phủ (2024), Nghị định số 143/2024/NĐ-CP ngày 01/11/2024 quy định về bảo hiểm tai nạn lao động theo hình thức tự nguyện đối với người lao động làm việc không theo hợp đồng lao động.
2. Cổng Thông tin điện tử Chính phủ (2024), Chế độ bảo hiểm tai nạn lao động tự nguyện áp dụng từ ngày 01/01/2025.
3. Cổng Thông tin điện tử Chính phủ (2024), Mức đóng bảo hiểm tai nạn lao động tự nguyện.
4. Cổng Thông tin điện tử Chính phủ (2024), “Chìa khóa” để lao động phi chính thức chuyển đổi nghề nghiệp.
5. Bảo hiểm xã hội Việt Nam (2024), Tham vấn kinh nghiệm quốc tế nâng cao năng lực thực hiện chính sách BHXH, BHYT trong giai đoạn phát triển mới.
6. Bảo hiểm xã hội Việt Nam (2025), BHXH Việt Nam năm 2025: Đột phá mạnh mẽ trong cải cách hành chính, chuyển đổi số, tạo thuận lợi tối đa cho người dân và doanh nghiệp.
7. ILO (2025), Research brief: Measuring digital platform employment in Viet Nam: Lessons learned from the pilot survey.
8. Ban Chấp hành Trung ương Đảng (2018), Nghị quyết số 28-NQ/TW ngày 23/5/2018 về cải cách chính sách bảo hiểm xã hội.

Lưu Nga