Những vấn đề đặt ra đối với đổi mới quản trị địa phương ở chính quyền nông thôn trong mô hình chính quyền địa phương hai cấp

Từ khóa: Quản trị địa phương; chính quyền nông thôn; chính quyền địa phương hai cấp; phân cấp, phân quyền.

Abstract: The two-tier local government model fundamentally changes governance relations between the provincial and commune levels, while expanding the functions, powers, and responsibilities of commune-level governments. In rural areas, these changes take place under conditions of significant differences in geographical areas, population, infrastructure, and implementation capacity. Based on an analysis of initial changes and practical difficulties and challenges in operating the model, this article identifies key issues in innovating local governance in rural local governments, including shaping provincial - commune governance relations; ensuring that capacities and resources are commensurate with assigned powers; strengthening adaptive governance based on local characteristics; managing workforce capacity; promoting data-driven governance; enhancing the participation of social actors; and shifting towards assessing governance outcomes in association with accountability.

Keywords: Local governance; rural local government; two-tier local government; decentralisation and delegation of powers.

Việc tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình hai cấp từ ngày 01/7/2025 không chỉ làm thay đổi cấu trúc tổ chức mà còn đặt ra yêu cầu đổi mới phương thức quản trị địa phương. Khi cấp huyện kết thúc hoạt động, quan hệ giữa cấp tỉnh và cấp xã trở nên trực tiếp hơn; một khối lượng lớn nhiệm vụ, thẩm quyền được phân định lại; yêu cầu điều phối, bảo đảm nguồn lực, cung ứng dịch vụ công và kiểm soát trách nhiệm cũng thay đổi tương ứng. Đối với khu vực nông thôn, những thay đổi này diễn ra trong những điều kiện rất khác nhau về quy mô lãnh thổ, phân bố dân cư, trình độ phát triển, hạ tầng và khả năng tiếp cận dịch vụ. Vì vậy, quản trị địa phương ở chính quyền nông thôn cần được đặt trong tổng thể quan hệ quản trị giữa tỉnh và xã, thay vì chỉ xem xét hoạt động riêng của cấp xã. Vấn đề cốt lõi không chỉ là bảo đảm bộ máy hai cấp vận hành thông suốt, mà là hình thành phương thức quản trị phù hợp với quan hệ trực tiếp tỉnh - xã; bảo đảm thẩm quyền đi đôi với năng lực, nguồn lực và trách nhiệm giải trình; đồng thời phát huy sự tham gia thực chất của người dân, cộng đồng, doanh nghiệp và các chủ thể xã hội vào quản trị và phát triển địa phương.

Thực tiễn vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp thời gian qua cho thấy nhiều chuyển biến tích cực; đồng thời bộc lộ những vấn đề cần tiếp tục xử lý về phân cấp, phân quyền, điều phối, nguồn lực, năng lực quản trị, chuyển đổi số, khả năng tiếp cận dịch vụ và trách nhiệm giải trình. Trên cơ sở nhận diện những chuyển biến bước đầu và các khó khăn, thách thức phát sinh, bài viết tập trung làm rõ những vấn đề đặt ra đối với đổi mới quản trị địa phương ở chính quyền nông thôn hướng tới phát huy ưu thế của mô hình hai cấp và nâng cao năng lực giải quyết các vấn đề phát triển ở khu vực này trong giai đoạn tới.

1. Bối cảnh và những chuyển biến bước đầu trong quản trị địa phương ở chính quyền nông thôn

Việc tổ chức chính quyền địa phương theo mô hình hai cấp từ ngày 01/7/2025, gắn với sắp xếp đơn vị hành chính trên phạm vi cả nước, đã làm thay đổi đáng kể không gian và cấu trúc quản trị ở địa phương. Sau sắp xếp, cả nước có 34 đơn vị hành chính cấp tỉnh, gồm 28 tỉnh và 06 thành phố trực thuộc trung ương; số đơn vị hành chính cấp xã giảm từ 10.035 xuống còn 3.321 đơn vị, trong đó có 2.621 xã, 687 phường và 13 đặc khu, giảm 66,91%(1). Với 2.621 xã, địa bàn nông thôn tiếp tục chiếm một bộ phận rất lớn trong cấu trúc đơn vị hành chính cấp xã. Tuy nhiên, quản trị địa phương ở chính quyền nông thôn không thể chỉ được nhìn từ cấp xã, mà phải đặt trong mối quan hệ trực tiếp giữa chính quyền tỉnh và chính quyền xã trong mô hình hai cấp.

Sự thay đổi này thể hiện rõ ở việc phân định lại nhiệm vụ, quyền hạn. Trong tổng số 1.164 nhiệm vụ trước đây thuộc cấp huyện, 859 nhiệm vụ, chiếm 73,8%, được chuyển cho cấp xã; 188 nhiệm vụ, chiếm 16,2%, chuyển cho cấp tỉnh; 117 nhiệm vụ, chiếm 10%, được điều chỉnh hoặc bãi bỏ. Đồng thời, Chính phủ, các bộ và cơ quan ngang bộ đã phân cấp cho địa phương 1.461 nhiệm vụ, trong đó 1.382 nhiệm vụ cho cấp tỉnh và 79 nhiệm vụ cho cấp xã; qua đó, cấp xã trực tiếp đảm nhận ít nhất 938 nhiệm vụ được phân cấp, phân quyền và phân định thẩm quyền(2). Quy mô chuyển giao này cho thấy việc kết thúc hoạt động của cấp huyện không chỉ làm thay đổi tổ chức bộ máy, mà quan trọng hơn là tái phân định một khối lượng lớn thẩm quyền, trách nhiệm và quan hệ công tác giữa hai cấp chính quyền địa phương còn lại.

Quá trình phân cấp, phân quyền tiếp tục được đẩy mạnh trong năm 2026. Đến ngày 13/6/2026, số thủ tục hành chính còn thuộc thẩm quyền giải quyết của cấp bộ là 1.595/5.816 thủ tục, chiếm 27,4%; 362 thủ tục đã được phân quyền, phân cấp cho địa phương và 381 thủ tục được bãi bỏ(3). Sự dịch chuyển thẩm quyền này tiếp tục mở rộng không gian chủ động cho địa phương đồng thời đặt ra yêu cầu cao hơn về năng lực tổ chức thực hiện và trách nhiệm của các cấp chính quyền trong mô hình mới.

Ở cấp tỉnh, quan hệ quản lý thông qua cấp huyện được thay thế bằng quan hệ trực tiếp với cấp xã. Trong cấu trúc mới, vai trò của chính quyền tỉnh cần được thể hiện rõ hơn ở hoạch định và tổ chức thực hiện định hướng phát triển trên phạm vi toàn tỉnh; tổ chức thực hiện quy hoạch; phân bổ, điều tiết nguồn lực; xây dựng nền tảng và dữ liệu dùng chung; hướng dẫn, hỗ trợ chuyên môn; điều phối các vấn đề liên xã; kiểm tra, giám sát và đánh giá kết quả. Điều đó đòi hỏi cấp tỉnh không chỉ bảo đảm tính thống nhất trong quản lý mà còn phải nâng cao năng lực điều phối, hỗ trợ và tạo lập các điều kiện để cấp xã thực hiện hiệu quả nhiệm vụ, thẩm quyền được giao.

Ở cấp xã, thay đổi nổi bật là phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm trực tiếp đối với địa bàn được mở rộng. Sau sắp xếp, nhiều xã có quy mô diện tích, dân số và số lượng thôn, bản lớn hơn, đồng thời tiếp nhận nhiều nhiệm vụ trước đây thuộc cấp huyện. Chính quyền xã do đó không chỉ thực hiện khối lượng công việc lớn hơn mà còn đảm nhận vai trò trực tiếp hơn trong tổ chức thực thi chính sách, giải quyết thủ tục hành chính, cung ứng dịch vụ công và xử lý các vấn đề phát triển trên địa bàn. Sự thay đổi này làm cho cấp xã ngày càng trở thành một trung tâm thực thi và giải quyết vấn đề ở cơ sở, qua đó đặt ra yêu cầu cao hơn về năng lực quản trị, tính chủ động và trách nhiệm đối với kết quả.

Những thay đổi về tổ chức và thẩm quyền đồng thời diễn ra cùng với sự chuyển biến khá rõ về phương thức phục vụ người dân, doanh nghiệp. Đến giữa tháng 6/2026, 100% địa phương đã thành lập Trung tâm Phục vụ hành chính công; có 3.193 Trung tâm Phục vụ hành chính công cấp xã tại 33/34 địa phương đi vào hoạt động, bên cạnh mô hình Trung tâm một cấp của Hà Nội; tỷ lệ hồ sơ thủ tục hành chính xử lý đúng hoặc trước hạn tại các địa phương đạt 98,07%(4). Đến hết tháng 5/2026, tỷ lệ hồ sơ trực tuyến tại các địa phương đạt 93,57% và tỷ lệ số hóa hồ sơ, kết quả giải quyết thủ tục hành chính đạt 88,56%. Những kết quả này cho thấy cải cách thủ tục hành chính và chuyển đổi số đang trở thành một bộ phận trực tiếp của phương thức vận hành chính quyền địa phương hai cấp, góp phần tạo điều kiện để thẩm quyền được thực hiện gần người dân hơn và giảm bớt sự phụ thuộc vào khoảng cách hành chính.

Thực tiễn cho thấy, những chuyển biến trên không chỉ diễn ra ở các địa bàn miền núi, vùng sâu, vùng xa mà còn thể hiện rõ ở những khu vực nông thôn đang chịu tác động mạnh của công nghiệp hóa và đô thị hóa. Tại khu vực đồng bằng sông Hồng, sau sắp xếp, Bắc Ninh có 99 đơn vị hành chính cấp xã, gồm 66 xã và 33 phường(5). Sau một năm vận hành mô hình hai cấp, cấp xã của tỉnh được giao thực hiện 1.075 nhiệm vụ; 99/99 xã, phường có Trung tâm Phục vụ hành chính công. Từ ngày 01/7/2025 đến 15/6/2026, toàn tỉnh tiếp nhận 2.214.981 hồ sơ thủ tục hành chính, trong đó 2.063.878 hồ sơ được tiếp nhận trực tuyến, chiếm 93,18%(6). 

Tại tỉnh Ninh Bình, sau sắp xếp có 129 đơn vị hành chính cấp xã, gồm 97 xã và 32 phường. Sau một năm vận hành mô hình mới, tỉnh đã ban hành 119 văn bản về phân cấp, phân quyền, phân định thẩm quyền và thực hiện phân cấp, ủy quyền 79 nhiệm vụ từ cấp tỉnh cho cấp xã; tỷ lệ hồ sơ giải quyết đúng hạn đạt trên 96%, hồ sơ trực tuyến trên 94% và mức độ hài lòng của người dân, doanh nghiệp trên 95%(7). Đáng chú ý, trong 6 tháng cuối năm 2025, tỉnh đã tổ chức tập huấn, bồi dưỡng cho gần 17.900 lượt cán bộ, công chức, viên chức và điều động, biệt phái, tăng cường 462 lượt công chức, viên chức về cơ sở(8). Những kết quả này cho thấy cùng với phân cấp, phân quyền, việc chủ động điều tiết, tăng cường nguồn nhân lực và năng lực thực thi cho cấp xã đã trở thành một yêu cầu trực tiếp trong quá trình vận hành mô hình hai cấp.

Bên cạnh các địa bàn đồng bằng, công nghiệp hóa và đô thị hóa mạnh, thực tiễn tại những địa phương có điều kiện lãnh thổ đặc thù tiếp tục cho thấy sự đa dạng rất lớn của không gian quản trị nông thôn. Tại tỉnh Quảng Trị, mức độ hài lòng của người dân đối với sự phục vụ của cơ quan hành chính nhà nước tại 78 xã, phường, đặc khu đạt bình quân 86,13%; tất cả các địa phương đều trên 81%, trong đó 07/78 đơn vị đạt trên 90%. Kết quả này phản ánh một chuyển biến đáng chú ý về khả năng tổ chức phục vụ người dân tại cấp cơ sở trong quá trình vận hành mô hình mới.

Mức độ khác biệt còn thể hiện ngay giữa các xã trong cùng một địa phương. Ngay trong một tỉnh miền núi như Lào Cai, xã A Mú Sung có diện tích 104,44 km² nhưng dân số 5.955 người; xã Mậu A có diện tích 144,52 km² với dân số 40.652 người; trong khi xã Tà Xi Láng có diện tích khoảng 88,54 km² nhưng dân số khoảng 2.441 người(9). Những trường hợp này, đặt bên cạnh thực tiễn Bắc Ninh và Ninh Bình, cho thấy cùng là chính quyền xã nhưng quy mô, mật độ dân cư, điều kiện phát triển và khả năng tiếp cận người dân có thể rất khác nhau. Vì vậy, tính đa dạng của địa bàn là một đặc điểm không thể bỏ qua khi xem xét quản trị địa phương ở chính quyền nông thôn trong mô hình hai cấp.

Quản trị nông thôn trong mô hình mới đồng thời đặt ra yêu cầu phát huy vai trò của người dân, cộng đồng và các chủ thể ngoài nhà nước. Tại xã Vân Sơn, tỉnh Phú Thọ, định hướng phát huy bản sắc văn hóa dân tộc Mường gắn với phát triển du lịch cộng đồng, khai thác cảnh quan, văn hóa và nông nghiệp đặc trưng cho thấy khả năng kết nối mục tiêu quản trị với huy động nguồn lực tại chỗ. Trường hợp này gợi mở một đặc trưng quan trọng của quản trị nông thôn: hiệu quả phát triển không chỉ phụ thuộc vào năng lực của bộ máy chính quyền mà còn phụ thuộc vào khả năng kiến tạo sự tham gia, kết nối và huy động nguồn lực của cộng đồng, doanh nghiệp và các chủ thể xã hội trên địa bàn.

Nhìn tổng thể, quá trình vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp đã làm thay đổi đáng kể không gian quản trị ở khu vực nông thôn: quan hệ tỉnh - xã trở nên trực tiếp hơn; phạm vi nhiệm vụ và trách nhiệm của cấp xã được mở rộng; vai trò điều phối, hỗ trợ và bảo đảm tính thống nhất của cấp tỉnh trở nên rõ hơn; cung ứng dịch vụ và ứng dụng công nghệ số được đẩy mạnh tại cơ sở; đồng thời xuất hiện những cách thức mới trong huy động sự tham gia và nguồn lực của cộng đồng. Tuy nhiên, mô hình hai cấp đang vận hành trên những địa bàn rất khác nhau về quy mô, dân cư, địa hình và trình độ phát triển. Chính sự thay đổi của quan hệ tỉnh - xã, sự mở rộng thẩm quyền ở cơ sở và tính đa dạng của địa bàn vừa tạo dư địa đổi mới, vừa là xuất phát điểm để nhận diện những khó khăn, thách thức của quản trị địa phương ở chính quyền nông thôn.

2. Những khó khăn và thách thức đối với quản trị địa phương ở chính quyền nông thôn

Sau thời gian vận hành, mô hình chính quyền địa phương hai cấp đã từng bước đi vào nền nếp; hoạt động của bộ máy cơ bản được duy trì liên tục; phân cấp, phân quyền được đẩy mạnh và vai trò của cấp xã được nâng lên. Tuy nhiên, đối với chính quyền nông thôn, quá trình chuyển đổi cũng làm bộc lộ rõ hơn những khó khăn gắn với sự thay đổi đồng thời về không gian quản trị, phạm vi thẩm quyền, quan hệ tỉnh - xã và điều kiện bảo đảm thực thi. Những khó khăn này không biểu hiện đồng đều mà chịu tác động trực tiếp của quy mô địa bàn, phân bố dân cư, trình độ phát triển, hạ tầng và khả năng huy động nguồn lực của từng địa phương.

Thứ nhất, quy mô và điều kiện quản trị giữa các địa bàn nông thôn có sự khác biệt lớn làm gia tăng tính phức tạp của quản trị ở cơ sở.

Sau sắp xếp đơn vị hành chính, nhiều xã có quy mô diện tích, dân số và số lượng thôn, bản lớn hơn trước; phạm vi quản lý rộng hơn, trong khi điều kiện địa lý, mật độ dân cư, kết cấu hạ tầng và khả năng tiếp cận dịch vụ giữa các địa bàn rất khác nhau. Cùng là một cấp chính quyền xã và thực hiện một khuôn khổ nhiệm vụ, quyền hạn tương đối thống nhất, nhưng tải công việc, chi phí quản trị và điều kiện thực hiện trên thực tế có thể chênh lệch đáng kể. Sự khác biệt không chỉ tồn tại giữa miền núi và đồng bằng, mà còn giữa xã thuần nông với xã ven đô; xã dân cư phân tán với xã tập trung đông dân; địa bàn ổn định với địa bàn đang chịu tác động mạnh của công nghiệp hóa, đô thị hóa. Một xã miền núi, biên giới phải giải quyết bài toán khoảng cách, giao thông và khả năng tiếp cận dịch vụ; trong khi một xã ven đô có thể chịu áp lực lớn hơn về đất đai, xây dựng, môi trường, dân cư và hạ tầng. Vì vậy, thách thức đặt ra không chỉ từ quy mô xã lớn hơn sau sắp xếp, mà còn từ sự không đồng đều của chính không gian quản trị nông thôn.

Thứ hai, quan hệ quản trị trực tiếp giữa cấp tỉnh và cấp xã đặt ra những yêu cầu mới về phối hợp, điều phối và xử lý các vấn đề có phạm vi liên xã.

Khi cấp huyện kết thúc hoạt động, quan hệ giữa cấp tỉnh và cấp xã trở nên trực tiếp hơn, kéo theo sự thay đổi trong cách thức hướng dẫn chuyên môn, tổng hợp tình hình, phối hợp công việc và xử lý những vấn đề vượt quá phạm vi một xã. Thách thức ở đây không phải là tái lập vai trò của một cấp trung gian, mà là tổ chức lại năng lực điều phối trong cấu trúc hai cấp. Nhiều vấn đề như giao thông kết nối, tài nguyên nước, môi trường, phòng, chống thiên tai, bảo vệ rừng, vùng sản xuất, chuỗi giá trị nông nghiệp hoặc một số dịch vụ chuyên môn vốn mang tính liên xã. Nếu từng xã xử lý riêng lẻ, nguồn lực dễ phân tán và hiệu quả phối hợp bị hạn chế; nhưng nếu đều tập trung lên cấp tỉnh, khối lượng công việc của tỉnh tăng lên và có thể làm giảm tính chủ động của cấp xã. Vì vậy, quan hệ tỉnh - xã không chỉ đặt ra bài toán phân định thẩm quyền theo chiều dọc mà còn đòi hỏi thiết kế cơ chế phối hợp theo chiều ngang giữa các xã, phù hợp từng lĩnh vực và không làm phát sinh một cấp hành chính trung gian dưới hình thức khác.

Thứ ba, phân cấp, phân quyền được đẩy mạnh nhưng năng lực và điều kiện thực hiện ở một số nơi chưa theo kịp thẩm quyền được giao.

Việc phân định lại một khối lượng lớn nhiệm vụ đã mở rộng đáng kể trách nhiệm của cả cấp tỉnh và cấp xã. Tuy nhiên, hiệu quả của phân cấp, phân quyền không chỉ phụ thuộc vào việc xác định đúng chủ thể có thẩm quyền, mà còn phụ thuộc vào mức độ tương xứng giữa thẩm quyền với nhân lực, tài chính, dữ liệu, hạ tầng kỹ thuật và công cụ thực hiện. Đối với chính quyền nông thôn, mức độ sẵn sàng giữa các địa bàn còn khác nhau, trong khi nhiều nhiệm vụ chuyển về cấp xã thuộc các lĩnh vực đòi hỏi chuyên môn và điều kiện kỹ thuật cao như đất đai, xây dựng, nông nghiệp - môi trường, tài chính, tư pháp và công nghệ thông tin. Ở cấp tỉnh, yêu cầu cũng thay đổi theo hướng các cơ quan chuyên môn phải trực tiếp hơn trong hướng dẫn nghiệp vụ, hỗ trợ chuyên môn, xử lý những vấn đề vượt khả năng của cấp xã và theo dõi kết quả thực hiện. Vì vậy, thách thức của phân cấp, phân quyền trong giai đoạn hiện nay nằm ở việc chuyển từ phân định thẩm quyền về mặt pháp lý sang bảo đảm năng lực thực thi thẩm quyền trên thực tế.

Thứ tư, cơ cấu và năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức chưa đồng đều so với yêu cầu của phạm vi nhiệm vụ mới.

Việc chuyển nhiều nhiệm vụ trước đây thuộc cấp huyện xuống cấp xã làm tăng nhanh yêu cầu về số lượng, cơ cấu và chất lượng đội ngũ ở cơ sở. Tại Lào Cai, lĩnh vực nông nghiệp và môi trường có 355/452 công chức theo nhu cầu, còn thiếu 97 người; lĩnh vực xây dựng có 145/184 công chức, thiếu 39 người; toàn tỉnh mới có 58 cán bộ có chuyên môn công nghệ thông tin, còn thiếu khoảng 163 người so với nhu cầu(10). Đây không phải là vấn đề riêng của các địa bàn miền núi. Tại Hà Tĩnh, để xử lý tình trạng thừa, thiếu cục bộ và tăng cường năng lực cho cơ sở sau sắp xếp, tỉnh đã điều động, luân chuyển 24 cán bộ từ các sở, ban, ngành cấp tỉnh về giữ chức vụ tại xã, phường; tiếp nhận 26 cán bộ, viên chức cơ quan cấp tỉnh làm công chức cấp xã và biệt phái hơn 100 công chức, viên chức từ các sở, đơn vị sự nghiệp cấp tỉnh về cơ sở(11). Tại Ninh Bình, thực tiễn vận hành cũng cho thấy những khó khăn liên quan đến một số lực lượng chuyên môn gắn trực tiếp với địa bàn nông thôn như khuyến nông, thú y(12).

Những trường hợp trên cho thấy thách thức về nhân lực trong mô hình hai cấp không thể chỉ được nhìn từ tổng số biên chế. Vấn đề quan trọng hơn là mức độ phù hợp giữa chuyên môn, năng lực của đội ngũ với chức năng, vị trí việc làm, tải nhiệm vụ và đặc điểm của từng địa bàn. Đồng thời, yêu cầu về nhân lực không chỉ đặt ra ở cấp xã mà còn đối với cấp tỉnh, khi các cơ quan chuyên môn phải trực tiếp hướng dẫn, hỗ trợ và theo dõi hoạt động của số lượng lớn đơn vị cấp xã. Điều này đòi hỏi cách tiếp cận quản trị nhân lực linh hoạt hơn, gắn bố trí và sử dụng đội ngũ với yêu cầu thực hiện nhiệm vụ thay vì chủ yếu dựa trên phân bổ biên chế theo đầu mối tổ chức.

Thứ năm, hạ tầng số, dữ liệu và khả năng tiếp cận dịch vụ còn chênh lệch giữa các địa bàn, trong khi yêu cầu quản trị trên nền tảng số ngày càng cao.

Trong mô hình hai cấp, công nghệ và dữ liệu ngày càng trở thành điều kiện quan trọng để kết nối tỉnh với xã, hỗ trợ chuyên môn, giải quyết công việc và cung ứng dịch vụ cho người dân. Tuy nhiên, điều kiện hạ tầng số tại các địa bàn nông thôn, nhất là miền núi, vùng sâu, vùng xa, còn chưa đồng đều. Tại Lào Cai vẫn còn 22 thôn chưa tiếp cận internet băng rộng cố định, 04 thôn lõm sóng, 02 thôn trắng sóng di động hoàn toàn và 35 thôn chưa có điện lưới quốc gia; cấp xã còn thiếu khoảng 645 thiết bị đầu cuối phục vụ công việc(13).

Khó khăn không chỉ nằm ở hạ tầng kết nối. Thực tiễn năm 2025 cho thấy một số cơ sở dữ liệu quốc gia và chuyên ngành, trong đó có đất đai, xây dựng, hộ tịch, tại nhiều nơi còn chậm hoàn thiện hoặc chưa đáp ứng đầy đủ yêu cầu dữ liệu “đúng, đủ, sạch, sống, thống nhất, dùng chung”; việc chuyển dữ liệu từ các hệ thống cũ sang hệ thống hợp nhất và tái cấu trúc quy trình điện tử ở một số nơi còn chậm. Đây lại là những lĩnh vực có tần suất giao dịch lớn và liên quan trực tiếp đến đời sống người dân ở cơ sở. Đối với chính quyền nông thôn, thách thức có tính hai mặt: những địa bàn rộng, dân cư phân tán càng cần công nghệ để khắc phục trở ngại về khoảng cách địa lý, nhưng chính những địa bàn đó thường có điều kiện hạ tầng, thiết bị và năng lực số hạn chế hơn. Điều này cho thấy, khoảng cách số không chỉ là vấn đề kỹ thuật mà có thể chuyển hóa thành chênh lệch trong khả năng tiếp cận chính quyền và dịch vụ công giữa các nhóm dân cư và giữa các địa bàn.

Thứ sáu, hệ thống quy định, quy trình và công cụ tổ chức thực hiện chưa hoàn toàn theo kịp sự thay đổi về tổ chức và thẩm quyền.

Mô hình chính quyền địa phương hai cấp được triển khai đồng thời với việc sửa đổi, bổ sung một khối lượng lớn quy định liên quan đến tổ chức bộ máy, phân cấp, phân quyền và phân định thẩm quyền. Trong quá trình chuyển đổi, việc điều chỉnh quy định chuyên ngành, quy trình nghiệp vụ, biểu mẫu, phần mềm, dữ liệu và quyền truy cập chưa phải lúc nào cũng đồng bộ với thời điểm chuyển giao nhiệm vụ. Vì vậy, có trường hợp thẩm quyền đã được phân định nhưng quy trình và công cụ phục vụ thực hiện vẫn cần tiếp tục hoàn thiện. Số liệu 06 tháng đầu năm 2026 cho thấy, để phù hợp với mô hình hai cấp, có khoảng 1.300 văn bản quy phạm pháp luật liên quan đến mô hình chính quyền ba cấp cần điều chỉnh; trong đó 775 văn bản đã được sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới, còn khoảng 550 văn bản tiếp tục được xử lý. Khối lượng này cho thấy quá trình đồng bộ hóa thể chế với cấu trúc tổ chức và thẩm quyền mới vẫn là một nhiệm vụ lớn trong giai đoạn chuyển tiếp.

Khó khăn này tác động trực tiếp đến cấp xã bởi nhiều nhiệm vụ trước đây được thực hiện qua cấp huyện nay được chuyển xuống cơ sở. Tại Ninh Bình, thực tiễn vận hành cho thấy cấp xã phải thực hiện tới 1.060 thủ tục và nghiệp vụ hành chính; cùng với đó còn có những khó khăn về nghiệp vụ mới, hạ tầng công nghệ thông tin và vận hành phần mềm dịch vụ công(14). Vì vậy, thách thức không chỉ là xác định đúng thẩm quyền của từng cấp, mà còn là mức độ đồng bộ giữa thẩm quyền với quy định chuyên ngành, quy trình, dữ liệu và công cụ thực hiện trong giai đoạn chuyển đổi.

Nhìn tổng thể, những khó khăn và thách thức nêu trên cho thấy trọng tâm của giai đoạn hiện nay đã chuyển từ việc hình thành và duy trì vận hành mô hình hai cấp sang nâng cao mức độ thích ứng của thể chế, năng lực thực thi, nguồn lực, phương thức phối hợp và hạ tầng dữ liệu với cấu trúc thẩm quyền mới. Đối với chính quyền nông thôn, yêu cầu này phức tạp hơn do cùng một khuôn khổ tổ chức phải vận hành trên những địa bàn rất khác nhau về quy mô, dân cư, địa hình và trình độ phát triển. Khoảng cách giữa thẩm quyền được giao với năng lực và điều kiện thực hiện trên thực tế vì vậy là vấn đề trung tâm cần được xử lý trong quá trình đổi mới quản trị địa phương ở giai đoạn tiếp theo.

3. Những vấn đề đặt ra đối với đổi mới quản trị địa phương ở chính quyền nông thôn trong giai đoạn tới

Sau giai đoạn đầu vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp, trọng tâm đối với chính quyền nông thôn cần chuyển từ sắp xếp tổ chức và phân định nhiệm vụ, quyền hạn sang nâng cao chất lượng quản trị. Đây là bước chuyển khó hơn, bởi một mô hình tổ chức tinh gọn chỉ thực sự phát huy ý nghĩa khi đồng thời nâng cao năng lực giải quyết vấn đề, chất lượng phục vụ người dân và hiệu quả phát triển của địa phương. Từ những chuyển biến bước đầu và các khó khăn, thách thức đã phân tích, có thể xác định bảy vấn đề trọng tâm sau:

Thứ nhất, định hình rõ quan hệ quản trị tỉnh - xã trong cấu trúc chính quyền địa phương hai cấp.

Đây là vấn đề nền tảng. Khi không tổ chức cấp huyện, quan hệ tỉnh - xã trở thành trục trực tiếp của quản trị địa phương, nhưng không thể chỉ được xác lập bằng việc phân chia lại những nhiệm vụ trước đây thuộc cấp huyện. Cần định hình rõ vai trò quản trị của mỗi cấp và giới hạn can thiệp giữa hai cấp: cấp tỉnh tập trung vào những vấn đề chiến lược, toàn tỉnh, liên địa bàn, điều tiết nguồn lực, xây dựng nền tảng dùng chung và bảo đảm tính thống nhất; cấp xã chủ động quyết định, tổ chức thực hiện và chịu trách nhiệm đối với những vấn đề thuộc thẩm quyền, gắn trực tiếp với địa bàn và người dân. Cần tránh cả hai khuynh hướng: cấp tỉnh đi sâu xử lý công việc thuộc thẩm quyền của xã, làm giảm ý nghĩa của phân quyền; hoặc giao quyền cho xã nhưng thiếu cơ chế hỗ trợ, điều phối đối với những vấn đề vượt quá phạm vi và năng lực của một xã. Đối với vấn đề liên xã, cần hình thành phương thức phối hợp phù hợp theo từng lĩnh vực nhưng không làm phát sinh một cấp hành chính trung gian dưới hình thức khác. Chất lượng của quan hệ tỉnh - xã, vì vậy, phải được xem là một điều kiện quyết định hiệu quả vận hành của cấu trúc chính quyền địa phương hai cấp.

Thứ hai, chuyển từ phân định nhiệm vụ, thẩm quyền sang bảo đảm năng lực thực hiện và trách nhiệm đối với kết quả.

Giai đoạn đầu của mô hình hai cấp đặt trọng tâm vào việc xác định nhiệm vụ nào thuộc tỉnh, nhiệm vụ nào thuộc xã. Giai đoạn tiếp theo cần chuyển trọng tâm sang chất lượng thực thi: thẩm quyền được giao phải đi cùng khả năng quyết định, nguồn lực thực hiện và trách nhiệm đối với kết quả. Nếu một nhiệm vụ đã được phân quyền nhưng cấp thực hiện vẫn thiếu nhân lực, tài chính, dữ liệu, công cụ hoặc phải thường xuyên xin ý kiến đối với những nội dung thuộc phạm vi quyết định của mình thì quyền tự chủ trên thực tế vẫn bị hạn chế. Vì vậy, không nên đo mức độ phân quyền chủ yếu bằng số lượng nhiệm vụ được chuyển giao, mà cần xem xét tính đầy đủ và khả thi của từng thẩm quyền trong một chỉnh thể gồm quyền quyết định - nguồn lực - năng lực thực hiện - trách nhiệm giải trình. Đây là điều kiện để chuyển từ “giao việc” sang trao quyền thực chất, đồng thời khắc phục tình trạng quyền ở một cấp, nguồn lực ở cấp khác và trách nhiệm cuối cùng không được xác định rõ.

Thứ ba, chuyển từ quản trị tương đối đồng dạng sang quản trị thích ứng với sự khác biệt của các địa bàn nông thôn.

Một khuôn khổ pháp luật thống nhất không đồng nghĩa với một phương thức tổ chức quản trị giống nhau cho mọi địa bàn. Sự khác biệt giữa xã miền núi, biên giới, vùng đồng bào dân tộc thiểu số với xã đồng bằng; giữa xã thuần nông với xã ven đô; giữa địa bàn dân cư phân tán với địa bàn công nghiệp hóa, đô thị hóa nhanh cần được coi là một biến số của quản trị. Nếu định mức nhân lực, nguồn lực và phương thức cung ứng dịch vụ được áp dụng tương đối đồng đều thì bình đẳng về cơ chế có thể dẫn tới chênh lệch về khả năng thực hiện và chất lượng phục vụ. Do đó, yêu cầu đặt ra là thống nhất về thể chế, tiêu chuẩn và kết quả cần đạt, đồng thời cho phép khác biệt hợp lý về cách thức tổ chức thực hiện. Quy mô dân số, diện tích, địa hình, mức độ phân tán dân cư, tải nhiệm vụ, điều kiện phát triển và khả năng tiếp cận dịch vụ cần được phản ánh thực chất hơn trong bố trí nhân lực, phân bổ ngân sách, đầu tư hạ tầng và tổ chức cung ứng dịch vụ. Đây là yêu cầu đặc thù của quản trị nông thôn và cũng là cơ sở để thiết kế chính sách phù hợp hơn với sự đa dạng của địa bàn.

Thứ tư, chuyển trọng tâm từ quản lý biên chế sang quản trị năng lực của đội ngũ theo chức năng, vị trí việc làm và đặc điểm địa bàn.

Mô hình hai cấp làm thay đổi không chỉ khối lượng công việc mà cả cấu trúc năng lực cần có ở mỗi cấp. Cấp xã cần mạnh hơn về năng lực thực thi, giải quyết vấn đề, phối hợp và làm việc trực tiếp với người dân, cộng đồng; cấp tỉnh cần mạnh hơn về hoạch định, phân tích, dự báo, điều phối, quản trị dữ liệu, hỗ trợ chuyên môn và đánh giá kết quả. Vì vậy, bài toán nhân lực không thể tiếp tục chủ yếu được đặt ra dưới dạng tăng hay giảm bao nhiêu biên chế, mà phải giải quyết sự phù hợp giữa con người - vị trí việc làm - tải nhiệm vụ - đặc điểm địa bàn. Đối với những năng lực chuyên sâu mà từng xã không có nhu cầu thường xuyên hoặc khó tự bảo đảm, cần phát triển cơ chế sử dụng nguồn lực chuyên môn dùng chung, biệt phái, luân chuyển hoặc hỗ trợ chuyên môn từ cấp tỉnh. Nếu không tái cấu trúc năng lực của đội ngũ tương ứng với sự thay đổi vai trò của mỗi cấp, việc mở rộng thẩm quyền khó chuyển hóa thành năng lực quản trị thực tế.

Thứ năm, chuyển từ số hóa hoạt động hành chính sang quản trị dựa trên dữ liệu, đồng thời bảo đảm công nghệ thực sự thu hẹp khoảng cách phục vụ ở nông thôn.

Trong cấu trúc hai cấp, dữ liệu và công nghệ là điều kiện quan trọng để cấp tỉnh kết nối trực tiếp với số lượng lớn đơn vị cấp xã mà không làm tăng tầng nấc xử lý công việc. Tuy nhiên, chuyển đổi số chỉ tạo ra thay đổi về quản trị khi dữ liệu được sử dụng cho điều hành, dự báo, phân bổ nguồn lực, phối hợp, giám sát và ra quyết định, chứ không dừng ở điện tử hóa hồ sơ hoặc đưa quy trình hiện có lên môi trường số. Đối với nông thôn, hiệu quả chuyển đổi số còn phải được đánh giá từ khả năng tiếp cận thực tế của người dân. Sau sắp xếp, trung tâm hành chính của một số xã có thể xa hơn đối với một bộ phận dân cư; người dân ở vùng sâu, vùng xa còn chịu tác động của điều kiện giao thông, hạ tầng viễn thông và kỹ năng số. Vì vậy, “gần dân” cần được đo bằng thời gian, chi phí và mức độ thuận tiện thực tế khi người dân tiếp cận chính quyền và dịch vụ công, chứ không chỉ bằng việc thẩm quyền đã được đưa xuống cấp xã. Đây là tiêu chí quan trọng để phân biệt số hóa thủ tục với đổi mới phương thức quản trị.

Thứ sáu, đưa sự tham gia của người dân, cộng đồng, doanh nghiệp và các tổ chức xã hội trở thành một cấu phần thực chất của quản trị nông thôn.

Đây là một trong những điểm phân biệt quản trị địa phương với quản lý hành chính theo nghĩa truyền thống. Ở nông thôn, nhiều nguồn lực và tri thức để giải quyết các vấn đề phát triển nằm ngoài bộ máy nhà nước, trong cộng đồng dân cư, thôn, bản, hợp tác xã, doanh nghiệp, Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị - xã hội và tổ chức xã hội. Nếu sự tham gia chủ yếu dừng ở tuyên truyền, vận động hoặc lấy ý kiến khi phương án cơ bản đã được hình thành thì chưa khai thác đầy đủ nguồn lực quản trị của địa phương. Cần nâng mức độ tham gia từ “được thông tin, được hỏi ý kiến” sang “cùng tham gia giải quyết vấn đề”, từ nhận diện nhu cầu, lựa chọn phương án, huy động nguồn lực đến tổ chức thực hiện, giám sát và phản hồi kết quả. Điều này không làm giảm trách nhiệm của chính quyền mà đòi hỏi chính quyền nâng cao năng lực kiến tạo, điều phối và trách nhiệm giải trình. Đối với cấp xã, khả năng kết nối và huy động nguồn lực cộng đồng cần được nhìn nhận như một năng lực quản trị thiết yếu.

Thứ bảy, chuyển từ đánh giá sự vận hành của bộ máy sang đánh giá kết quả quản trị và phát triển, gắn quyền tự chủ với trách nhiệm giải trình.

Trong giai đoạn đầu, việc bảo đảm bộ máy hoạt động liên tục, không để gián đoạn công việc của người dân và doanh nghiệp là yêu cầu ưu tiên. Nhưng khi mô hình dần ổn định, hiệu quả không thể chủ yếu được đo bằng số đầu mối đã giảm, số nhiệm vụ đã chuyển giao, số hồ sơ được giải quyết hay số thủ tục được số hóa. Những chỉ tiêu đó phản ánh hoạt động của bộ máy nhưng chưa phản ánh đầy đủ giá trị quản trị mà mô hình mới tạo ra. Thước đo cần chuyển mạnh sang kết quả: vấn đề của người dân có được giải quyết nhanh và dứt điểm hơn không; dịch vụ có dễ tiếp cận hơn không; chênh lệch về năng lực và chất lượng phục vụ giữa các địa bàn có được thu hẹp không; nguồn lực có được sử dụng hiệu quả hơn không; người dân có tham gia thực chất hơn không; và cuối cùng, cơ hội phát triển, sinh kế và chất lượng sống ở nông thôn có được cải thiện hay không. Cùng với đó, quyền tự chủ phải gắn với trách nhiệm giải trình: cấp nào quyết định thì cấp đó phải công khai căn cứ, chịu trách nhiệm về kết quả và khắc phục hạn chế phát sinh. Quản trị theo kết quả vì vậy cũng là cơ sở để đổi mới phương thức kiểm soát quyền lực: giảm kiểm soát bằng xin ý kiến trước đối với những việc đã được phân quyền, tăng công khai, giám sát, đánh giá và trách nhiệm giải trình đối với kết quả.

***

Việc vận hành mô hình chính quyền địa phương hai cấp đang mở ra một giai đoạn mới của quản trị địa phương ở khu vực nông thôn. Sau bước chuyển về tổ chức và thẩm quyền, yêu cầu trọng tâm không còn chỉ là làm cho bộ máy vận hành ổn định, mà là chuyển những thay đổi về cấu trúc thành năng lực quản trị thực chất. Điều đó đòi hỏi đồng thời định hình rõ quan hệ tỉnh - xã; bảo đảm thẩm quyền gắn với năng lực, nguồn lực và trách nhiệm giải trình; tổ chức quản trị thích ứng với sự đa dạng của địa bàn; phát triển năng lực đội ngũ và quản trị dựa trên dữ liệu; đồng thời mở rộng sự tham gia của người dân, cộng đồng, doanh nghiệp và các chủ thể xã hội. Đối với chính quyền nông thôn, hiệu quả của mô hình hai cấp cuối cùng cần được kiểm chứng bằng khả năng giải quyết tốt hơn các vấn đề của địa bàn, nâng cao khả năng tiếp cận dịch vụ, sử dụng hiệu quả nguồn lực và cải thiện chất lượng sống của người dân. Đây cũng là cơ sở để chuyển từ tư duy sắp xếp bộ máy sang tư duy quản trị phát triển, qua đó phát huy đầy đủ hơn ưu thế của mô hình chính quyền địa phương hai cấp trong giai đoạn tới./.

--------------------------------------

Ghi chú:

(1) Bộ Nội vụ (2025), Báo cáo số 12662/BC-BNV ngày 26/12/2025 về tình hình thực hiện công tác cải cách hành chính năm 2025.

(2)  Đảng ủy Chính phủ (2026), “Đánh giá kết quả 01 năm vận hành mô hình chính quyền địa phương 3 cấp; tiếp tục đổi mới phương thức quản trị, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của nền hành chính nhà nước”, Kỷ yếu Hội nghị sơ kết 01 năm vận hành mô hình tổ chức tổng thể của hệ thống chính trị, mô hình chính quyền địa phương 3 cấp, Hà Nội, 2026.

(3), (4) Báo cáo số 6648/BC-BNV ngày 26/6/2026 của Bộ Nội vụ tình hình thực hiện công tác cải cách hành chính 6 tháng đầu năm 2026.

(5)  https://www.bacninh.gov.vn/web/so-noi-vu/news/-/details/207614/ket-qua-sau-gan-mot-thang-thuc-hien-chinh-quyen-ia-phuong-02-cap-5505001?

(6) https://bacninh.gov.vn/en/news/-/details/37632/bac-ninh-tiep-nhan-hon-2-2-trieu-ho-so-thu-tuc-hanh-chinh-sau-1-nam-van-hanh-chinh-quyen-ia-phuong-2-cap-130994634?

(7)  https://tienson.ninhbinh.gov.vn/ninh-binh-so-ket-1-nam-van-hanh-bo-may-cua-he-thong-chinh-tri-va-chinh-quyen-dia-phuong-2-cap?

(8)  https://thanhbinh.ninhbinh.gov.vn/en/ninh-binh-so-ket-1-nam-van-hanh-bo-may-cua-he-thong-chinh-tri-va-chinh-quyen-dia-phuong-2-cap?

(9)  Ban Thường vụ Tỉnh ủy Lào Cai (2026), “Nâng cao hiệu lực, hiệu quả hệ thống chính trị, xây dựng cấp xã thành trung tâm vận hành mới ở cơ sở qua thực tiễn tỉnh Lào Cai”, Kỷ yếu Hội nghị sơ kết 01 năm vận hành mô hình tổ chức tổng thể của hệ thống chính trị, mô hình chính quyền địa phương 3 cấp, Hà Nội, 2026.

(10)  Ban Thường vụ Tỉnh ủy Lào Cai (2026), tài liệu đã dẫn.

(11)  https://hatinh.gov.vn/vi/bai-viet/mot-nam-van-hanh-chinh-quyen-dia-phuong-2-cap-o-ha-tinh-doi-moi-quan-tri-kien-tao-phat-trien?

(12) https://sonnmt.ninhbinh.gov.vn/ban-tin-cchc/chu-dong-thao-go-kho-khan-cho-hoat-dong-chinh-quyen-dia-phuong-2-cap-ky-i-nhan-dien-kho-khan-trong-van-hanh-chinh-quyen-dia-phuong-2-cap-2616.html?

(13)  Ban Thường vụ Tỉnh ủy Lào Cai (2026), tài liệu đã dẫn.

(14)  https://sonnmt.ninhbinh.gov.vn/ban-tin-cchc/chu-dong-thao-go-kho-khan-cho-hoat-dong-chinh-quyen-dia-phuong-2-cap-ky-i-nhan-dien-kho-khan-trong-van-hanh-chinh-quyen-dia-phuong-2-cap-2616.html?utm_source=chatgpt.com

--------------------------------------

Tài liệu tham khảo:

1. Đảng Cộng sản Việt Nam (2026), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIV, Nxb Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội.

2. Quốc hội (2025), Luật số 72/2025/QH15 ngày 16/6/2025 về Tổ chức chính quyền địa phương.

3. Ban Chỉ đạo sơ kết 1 năm vận hành mô hình tổ chức tổng thể của hệ thống chính trị, mô hình chính quyền 3 cấp (2026), Kỷ yếu Hội nghị sơ kết 1 năm vận hành mô hình tổ chức tổng thể của hệ thống chính trị, mô hình chính quyền 3 cấp.

4. Ban Tổ chức Trung ương (2025), Báo cáo số 490-BC/BTCTW ngày 25/9/2025 về tình hình, kết quả hoạt động của bộ máy hệ thống chính trị và chính quyền địa phương hai cấp từ ngày 01/7/2025 đến nay.

5. Bộ Nội vụ (2026), Báo cáo số 1279/BC-BNV ngày 09/02/2026 sơ kết giai đoạn 2021-2025 thực hiện Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2021-2030, nhiệm vụ, giải pháp trọng tâm giai đoạn 2026-2030.

6. Bộ Nội vụ (2025), Báo cáo số 12662/BC-BNV ngày 26/12/2025 tình hình thực hiện công tác cải cách hành chính năm 2025.

7. Kỷ yếu Hội thảo khoa học “Cơ sở lý luận và thực tiễn về quản trị địa phương”, Viện Khoa học Tổ chức nhà nước và Lao động, Bộ Nội vụ, 2025.

8. https://www.quanlynhanuoc.vn/2025/07/15/quan-tri-dia-phuong-theo-mo-hinh-chinh-quyen-hai-cap-o-viet-nam/

9. https://tcnnld.vn/news/detail/71000/Quan-tri-dia-phuong-Co-hoi-va-thach-thuc-doi-voi-van-hanh-mo-hinh-chinh-quyen-dia-phuong-02-cap-o-Viet-Nam-trong-boi-canh-chuyen-doi-so.html

TS Lê Anh Tuấn - Viện trưởng Viện Khoa học Tổ chức nhà nước và Lao động, Bộ Nội vụ

ThS Nguyễn Thị Quỳnh - Nghiên cứu viên chính, Viện Khoa học Tổ chức nhà nước và Lao động, Bộ Nội vụ

.