Từ khóa: Đổi mới bộ máy hành chính; hệ giá trị công; nền hành chính truyền thống; quản lý công mới; tái cấu trúc.
Abstract: This article studies the process of reforming Japan’s administrative apparatus, particularly the reforms inspired by the new public management movement. It also explores and analyses the trend towards drawing on the strengths of the traditional Weberian administrative model in Japan’s current political, economic, and social context. On this basis, the article offers insights into potential reform measures aimed at enhancing the transparency and efficiency of the administrative apparatus, supporting economic growth, and strengthening its role in ensuring fairness and serving the common interests of society as a whole.
Keywords: Administrative apparatus reform; public values; traditional public administration; new public management; restructuring.
1. Mở đầu
Vào cuối thế kỷ XIX, Nhật Bản thiết lập nền hành chính kiểu Weber - mô hình truyền thống dựa trên lý thuyết hành chính cổ điển, tập trung vào tính hợp pháp - hợp lý dựa trên mô hình của nước Đức. Từ cuối thập niên 1940, Nhật Bản nhất quán theo đuổi mục tiêu: “nhà nước/chính phủ nhỏ và mạnh” nhưng với những cách thức cụ thể thay đổi theo thời gian. Ban đầu, bộ máy hành chính tương đối khép kín, không thực sự gắn kết chặt chẽ với đảng cầm quyền và doanh nghiệp.
Từ thập niên 1980, Nhật Bản tiến hành một số cuộc cải cách theo trào lưu Quản lý công mới (New Public Management - NPM), là mô hình đổi mới hành chính công truyền thống, xuất hiện từ cuối thập niên 1970 và phát triển mạnh trong những năm 1990 (đặc biệt tại Anh, Mỹ, Niu Di lân và Úc), áp dụng các nguyên tắc, công cụ và tư duy quản trị của khu vực tư vào khu vực công, dựa trên triết lý nền tảng gồm tính hiệu quả, hiệu suất và kinh tế. Việc áp dụng mô hình mới, có bao gồm quá trình tư nhân hóa các doanh nghiệp viễn thông và đường sắt quốc gia.
Từ thập niên 1990, Nhật Bản thực hiện kiểm soát chính trị tập quyền, thu hẹp quyền tự quyết rất lớn của cấp bộ, tiếp tục thực hiện các cuộc cải cách về cơ cấu tổ chức theo xu hướng NPM với một số nội dung ứng dụng từ mô hình của Hoa Kỳ để ứng phó với những thay đổi lớn như toàn cầu hóa diễn ra nhanh chóng, khủng hoảng kinh tế, và các nguồn lực khan hiếm hơn, thành lập các cơ quan hành chính độc lập (IAA) và tư nhân hóa dịch vụ bưu chính.
Từ năm 2010 đến nay, khi diễn ra những cuộc khủng hoảng do động đất và đại dịch COVID-19, đối diện với một số mặt hệ lụy tiêu cực của cải cách theo hướng quá nhấn mạnh thị trường và những khảo sát cho thấy sự chưa quan tâm đúng mức trong thu hút, tuyển dụng những nhân tài trẻ hay các chuyên gia có kỹ năng chuyên sâu về trí tuệ nhân tạo, khoa học dữ liệu, an toàn mạng, hay tài chính từ khu vực ngoài nhà nước vào hệ thống công vụ theo chế độ chức nghiệp, nhiều học giả và nhà thực tiễn tiếp tục nghiên cứu cách tiếp cận hậu quản lý công mới (Post-NPM), trong đó có mô hình nhà nước Tân - Weber (Neo-Weberian State - NWS) để đề xuất vận dụng những nội dung phù hợp trong tiến trình hiện đại hóa nền hành chính. Theo đó, NWS là sự kết hợp giữa mô hình hành chính truyền thống của Max Weber (coi trọng pháp luật, tính chuyên nghiệp và vai trò trung tâm của nhà nước) với các phương pháp quản lý hiện đại (hướng đến người dân, hiệu quả và tính linh hoạt) nhằm khắc phục những hạn chế của lý thuyết NPM, có xu hướng thị trường hóa và tư nhân hóa dịch vụ công quá mức.
2. Cải cách hành chính theo trào lưu Quản lý công mới
2.1. Về loại hình tái cấu trúc bên ngoài
Với tư tưởng cốt lõi là tự do hóa thị trường tối đa và giảm thiểu vai trò can thiệp của nhà nước vào nền kinh tế, loại hình này bao gồm một số biện pháp cải cách cụ thể như: 1) Xác định tập đoàn hay công ty cổ phần như một thể chế kinh doanh độc lập, được pháp luật công nhận là một pháp nhân; chuyển giao một số chức năng nhất định của nhà nước cho các tổ chức thị trường độc lập có tư cách pháp nhân và các tổ chức xã hội thực hiện. 2) Bán hay thanh lý tài sản công của các cơ quan nhà nước hoặc tổ chức công thông qua chuyển nhượng toàn bộ hoặc một phần quyền sở hữu tài sản cho các cá nhân hay tổ chức tư nhân. 3) Thuê ngoài hay giao thầu một số công việc nhà nước cho bên thứ ba trong giai đoạn tổ chức thực hiện chính sách. 4) Phi quy chế hóa, đơn giản hóa quy trình thủ tục hành chính nhằm hỗ trợ hoạt động kinh tế, thúc đẩy kinh doanh, tăng cường tính cạnh tranh và giảm thiểu rào cản chi phí cho doanh nghiệp.
Ở Nhật Bản, ví dụ về quá trình tư nhân hóa doanh nghiệp công thể hiện rõ nét trong lĩnh vực viễn thông và đường sắt. Quá trình hợp đồng với bên ngoài được minh họa qua hai loại hình hợp tác công - tư (PPP), đó là hai phương thức quản lý, cung cấp dịch vụ công với tiêu đề: “Sáng kiến tài chính tư nhân” (PFI) triển khai ở cấp quốc gia, cấp địa phương và “Hệ thống nhà quản lý được chỉ định” (DMS) triển khai ở địa phương. Trong đó, PFI được đưa vào áp dụng từ năm 1999, là mô hình trong đó khu vực tư tham gia huy động vốn, xây dựng, vận hành, bảo trì, quản lý hoặc cung ứng một hạ tầng, dự án, trang thiết bị hay dịch vụ công, thay vì nhà nước tự cung cấp toàn bộ vốn và trực tiếp thực hiện. Nhà nước cần một dự án công, tư nhân cung cấp tài chính, công nghệ, nhân lực và thực hiện, nhà nước trả tiền/thuê dịch vụ trong thời gian dài. Phương thức này có ưu điểm ở việc giảm chi phí và nâng cao chất lượng dịch vụ do toàn bộ quá trình từ khâu thiết kế, xây dựng, bảo trì đến công tác quản lý có thể khoán hoàn toàn cho một nhà cung ứng sau quy trình thầu.
Còn DMS được áp dụng từ năm 2003, là một cơ chế trong đó một tổ chức hoặc dự án chính thức chỉ định một đơn vị chịu trách nhiệm quản lý một hoạt động, tài sản, cơ sở hay dịch vụ cụ thể. Thay vì cơ quan nhà nước trực tiếp vận hành, một tổ chức được chỉ định để quản lý, vận hành, bảo trì, cung ứng dịch vụ cơ sở đó theo các điều kiện của cơ quan nhà nước chủ quản trong thời hạn từ 3-5 năm, tương ứng với một nhiệm vụ trong khâu thực hiện một chính sách cụ thể. Cách thức này vận dụng được thế mạnh phương pháp quản lý của khu vực tư và linh hoạt trong việc lựa chọn nhà quản lý thay thế trong các giai đoạn thực hiện chính sách khác nhau.
2.2. Loại hình tái cấu trúc nội bộ theo định hướng NPM
Bắt đầu trong khung khổ của các mối quan hệ giữa chính phủ với thị trường và xã hội được định hình từ quá trình tái tổ chức bên ngoài, tiếp đó là các biện pháp chuyển đổi, nâng cao tính tự chủ, tự quyết cho các cơ quan nhà nước, thực hiện cơ chế một cửa, quản lý việc thực thi theo hiệu suất công tác và gắn lương thưởng với kết quả thực hiện công việc. Biện pháp tạo ra một cơ quan có quyền tự chủ được thực hiện thông qua rà soát hàng loạt nhiệm vụ thuộc cấp bộ không cần thiết phải do một bộ trực tiếp quản lý hoặc không nên trao cho một tổ chức phi chính phủ thực hiện thì giao cho một cơ quan tự chủ hay trao thêm quyền tự quyết nhất định cho một cơ quan thực hiện dưới sự giám sát của bộ liên quan. Bộ này đặt ra mục tiêu, nhiệm vụ, tiêu chuẩn dịch vụ rõ ràng để cơ quan được trao quyền chủ động tổ chức hoạt động, quản lý nhân sự, ngân sách tài chính, ký hợp đồng và cung cấp dịch vụ. Biện pháp quản lý hiệu suất thực thi là nhằm áp dụng phương pháp quản lý khu vực tư vào các hoạt động của nhà nước, nhằm nâng cao chất lượng theo dõi và đánh giá tiến trình thực hiện công việc theo định hướng kết quả.
Nhật Bản thực hiện tái cấu trúc rõ nét ở hai lĩnh vực khác nhau, đó là các nhiệm vụ cụ thể thuộc thẩm quyền các bộ ở cấp quốc gia và các hoạt động nghiên cứu, giáo dục đào tạo đại học, cao học. Đối với nhóm nhiệm vụ thứ nhất, các cơ quan hành chính độc lập (IAAs) - mô hình tổ chức công có tư cách pháp nhân riêng và quyền tự chủ cao được triển khai từ năm 2003 - với mục tiêu để các bộ, ngành tập trung hoạch định chính sách, còn nhiệm vụ thực thi, cung ứng dịch vụ công chuyển giao cho các IAA, áp dụng phương thức quản lý của khu vực tư nhằm tăng hiệu quả kinh tế, minh bạch chi phí và giảm gánh nặng ngân sách cho nhà nước. Các bộ chuyển tất cả hoặc một phần nguồn lực tài chính cho công tác quản lý tùy theo mức độ hoàn thành nhiệm vụ của cơ quan liên quan. Nhân sự của hầu hết IAAs đảm trách các vị trí không phải là công chức (viên chức công).
Đối với nhóm nhiệm vụ thứ hai, các tổ chức đại học công lập (NUAs) - mô hình pháp nhân đại học quốc gia - được áp dụng từ năm 2004. Các đại học quốc gia thuộc thẩm quyền quản lý trực tiếp của Bộ Giáo dục, Văn hóa, Thể thao, Khoa học và Công nghệ (MEXT) được tái cấu trúc thành từng cơ quan độc lập. Theo đó, toàn bộ khoảng 130 nghìn nhân sự chuyên môn và quản lý chuyển sang đảm trách vị trí không phải là công chức. Bên cạnh đó, tất cả các cơ quan này chỉ có thể nhận một phần kinh phí từ MEXT; họ phải tăng cường khả năng độc lập, tự chủ tài chính của mình.
Xét về mặt chức năng hoạt động, cả hai loại hình cơ quan, tổ chức nêu trên đều áp dụng hệ thống quản lý theo hiệu suất, kết quả thực thi. Đối với các cơ quan IAA, bộ chủ quản đưa ra mục tiêu thực thi ngắn hạn hoặc trung hạn (từ 1 - 7 năm tùy theo nhiệm vụ) trong khi cơ quan liên quan lập kế hoạch thực hiện ngắn hạn hoặc trung hạn theo mục tiêu thực thi. Việc thực thi của từng IAA được bộ chủ quản đánh giá theo chu trình đã được xác định trên cơ sở đối sánh với mục tiêu thực thi và kế hoạch thực hiện đã ban hành. Kết quả từ mỗi cuộc đánh giá của bộ được phản hồi tới cơ quan liên quan để hoàn thiện việc thực thi trong giai đoạn kế tiếp. Do vậy, hệ thống này có thể giúp nâng cao tính minh bạch và hiệu quả các hoạt động của tất cả IAA. Đối với các cơ quan NUA, một ủy ban đánh giá đặc biệt được thành lập như là một tổ chức kiểm tra đồng cấp, cùng chuyên môn giữa các giới học thuật đưa ra mục tiêu và kế hoạch ngắn hạn trong 06 năm sau khi trao đổi thống nhất với từng cơ quan đại học và đánh giá việc thực hiện công tác quản lý và chuyên môn của cơ quan đó trên cơ sở đối sánh với tiêu chí của mục tiêu và kế hoạch đã đề ra. Các báo cáo đánh giá đều được thông tin, công bố rộng rãi để từng cơ sở giáo dục - đào tạo nghiên cứu, hoàn thiện công tác và đảm bảo chất lượng nghiên cứu và hướng dẫn của mình.
Một nội dung quan trọng trong tái cấu trúc nội bộ theo định hướng NPM là hệ thống đánh giá nhân sự dựa trên kết quả thực hiện công việc thông qua cách thức quản lý theo mục tiêu và trả lương, thưởng theo kết quả thực thi, được triển khai tại Nhật Bản vào tháng 4/2009 thông qua việc sửa đổi Luật Công vụ quốc gia (tháng 7/2007). Từ đó đến nay, các nguyên tắc đánh giá nhân sự được thường xuyên cập nhật, hoàn thiện, sử dụng để nâng cao công tác quản lý và phát triển nguồn nhân lực cũng như phân tích năng lực và hiệu quả thực thi của công chức. Công cụ quản lý theo mục tiêu được áp dụng thông qua cơ chế cùng thống nhất xây dựng các mục tiêu thực thi công việc giữa nhân viên và người quản lý cấp trên ngay từ thời gian đầu giai đoạn theo dõi đánh giá, thường khoảng 06 tháng từ tháng 4 - 10 hàng năm, và tiếp đó là giai đoạn đánh giá, cũng theo cách thức trao đổi thống nhất vào cuối kỳ. Phương pháp này giúp tăng cường năng lực và cải thiện kết quả đánh giá của nhân viên có liên quan khi họ biết rõ các mục tiêu công việc gắn với kết quả đánh giá thực thi trên cơ sở đồng thuận với cấp trên. Các cuộc đánh giá cụ thể được thiết kế với các mức hạng theo 05 hoặc 06 nhóm năng lực và kết quả thực thi có thể hỗ trợ việc xem xét bổ nhiệm nhân viên có năng lực cao hơn vào các vị trí phù hợp tương ứng. Đồng thời, giúp đề ra cách thức cân đối giữa việc trả lương, thưởng dựa trên mức cơ sở, tính theo thâm niên, kinh nghiệm chuyên môn với chế độ đãi ngộ theo kết quả thực thi.
3. Một số ý tưởng cải cách hậu quản lý công mới và những gợi mở
Các cuộc cải cách theo định hướng NPM, chẳng hạn như cách thức hợp đồng với bên ngoài đã mang lại những kết quả tích cực ở cấp độ quốc gia cũng như cấp độ địa phương. Các cuộc tái cấu trúc nội bộ, tinh giản biên chế, áp dụng phương pháp quản lý theo kết quả thực thi giúp đề cao tính minh bạch, tiết kiệm chi phí, tăng cường năng lực thực thi và nâng cao hiệu quả công tác. Chính phủ giảm từ 22 xuống 12 bộ, cơ quan trung ương vào năm 2001. Số lượng công chức quốc gia tiếp tục giảm từ 841 nghìn người năm 2001 còn 297 nghìn người năm 2017 và tăng lên 305 nghìn người năm 2023.
Nhật Bản đã áp dụng mô hình tuyển dụng, sử dụng và quản lý công chức trong đó các vị trí việc làm được mở rộng cho người đủ điều kiện từ bên ngoài khu vực nhà nước gia nhập thay vì chủ yếu tuyển và thăng tiến trong nội bộ cơ quan hay hệ thống hành chính theo các nấc thang chức nghiệp. Với hệ thống công vụ “mở” đã góp phần thu hút, tuyển dụng các ứng viên tài năng từ bên ngoài theo từng vị trí ở giai đoạn giữa cuộc đời sự nghiệp (không chỉ các ngạch thấp, ở vị trí khởi đầu chức nghiệp), đặc biệt là các lĩnh vực công nghệ thông tin, an ninh mạng, kế toán, chuyên gia có kinh nghiệm tài chính hay hành nghề luật. Chế độ công chức - chuyên gia theo lĩnh vực rộng dần dịch chuyển sang chế độ kết hợp với công chức - chuyên môn sâu, với lộ trình thăng tiến rõ ràng, linh hoạt hơn trong tuyển dụng, đãi ngộ và bổ nhiệm theo nguyên tắc thực tài, dựa trên năng lực và kết quả thực thi. Việc theo đuổi mô hình nhà nước nhỏ và mạnh đã góp phần tăng trưởng kinh tế cao.
Tuy nhiên, qua một số khảo sát cho thấy sự kỳ vọng về một hệ thống đề cao hơn nữa giá trị công của hành chính truyền thống, nâng cao tính chuyên nghiệp, vai trò, vị thế, trách nhiệm và thái độ của công chức trong phục vụ lợi ích chung. Nhiều người thể hiện sự ủng hộ một nhà nước mạnh (không chỉ nhà nước gọn), họ tin tưởng sự bảo đảm quyền lợi từ nhà nước với quyền lực thực thi pháp luật hơn là các doanh nghiệp hay tổ chức xã hội vận hành theo cơ chế thị trường. Bên cạnh đó, nhiều ý kiến cho rằng kết quả cải cách thời gian qua có được không chỉ từ việc vận dụng các nội dung NPM mà còn từ áp dụng những cách thức quản lý hành chính truyền thống được thể chế hóa. Chẳng hạn, Luật Thủ tục hành chính (có hiệu lực từ năm 1994) và Luật Công khai thông tin (2001) dựa trên mô hình hành chính Weber truyền thống thể hiện rõ nguyên tắc pháp quyền và bảo đảm công bằng cho mọi công dân. Các luật này không trực tiếp gắn với yêu cầu thực hiện mô hình nhà nước tinh gọn và mạnh nhưng giúp nâng cao rõ hơn tính minh bạch trong hoạch định chính sách và giúp cho quá trình thực hiện chính sách trở nên đơn giản, thuận tiện hơn cho nhân dân, người sử dụng dịch vụ tiếp cận thông tin, đồng tham gia.
Một số nghiên cứu, khảo sát chỉ ra việc áp dụng những mặt ưu điểm của hành chính truyền thống có thể giúp chuyển đổi thái độ của công chức từ định hướng nội bộ sang nhấn mạnh giá trị công, lấy người dân làm trung tâm để phục vụ. Một số phương pháp sử dụng, trọng dụng, phát triển tài năng nội bộ của mô hình công vụ “đóng” vẫn tiếp tục phát huy tác dụng khi mà những nỗ lực tuyển dụng nhân tài trẻ, có kỹ năng chuyên biệt từ khu vực tư cho chính phủ cũng như chính quyền địa phương trong quá trình vận dụng những thế mạnh của hệ thống công vụ “mở” nhưng còn gặp khó khăn, vướng mắc do sự khác biệt lớn về tiền lương.
Công vụ Nhật Bản là một trong những hệ thống “đóng” nhất trên thế giới. Hầu hết công chức không do bổ nhiệm chính trị, trừ một nhóm nhỏ cấp cao. Sinh viên tốt nghiệp đại học được tuyển dụng qua các kỳ thi cạnh tranh, gắn bó lâu dài với các nấc thang chức nghiệp như các chuyên gia lĩnh vực rộng trong các bộ, cơ quan nhà nước theo chế độ việc làm suốt đời, trả tiền lương theo thâm niên, chuyển đổi vị trí hay lĩnh vực công tác vài năm một lần, và làm việc lâu năm mới có thể đảm trách vị trí quản lý. Hiện nay, Nhật Bản đang nỗ lực cải cách, thu hút tài năng trẻ, quan tâm phát triển chức nghiệp cho công chức có kỹ năng chuyên môn sâu, đánh giá, bổ nhiệm theo chế độ thực tài, đãi ngộ theo kết quả thực thi.
Nhiều nghiên cứu, khảo sát hiện nay của Nhật Bản cho thấy xu hướng vận dụng kết hợp những bài học thành công từ các cuộc cải cách theo định hướng NPM, đặc biệt là phương pháp quản lý của khu vực tư vào khu vực công, với những giá trị hành chính truyền thống của Nhật Bản để hiện thực hóa lợi ích chung của xã hội, đảm bảo công bằng, an ninh, an toàn cho mọi công dân, không ai bị loại trừ, theo nguyên tắc thượng tôn pháp luật. Vận dụng một số ưu điểm của mô hình NWS trong đổi mới nền hành chính khi điều kiện nguồn lực hạn hẹp có thể thúc đẩy động lực tinh thần của công chức nói chung, đặc biệt là trách nhiệm phục vụ công, lòng nhiệt huyết của công chức trong những giai đoạn khủng hoảng hay khó khăn của thiên tai, đại dịch. Bài học kinh nghiệm trên có thể tham khảo, vận dụng phù hợp trong bối cảnh xây dựng nền quản trị quốc gia phục vụ phát triển, với vai trò trung tâm của Nhà nước trong kiến tạo, dẫn dắt và điều phối, đồng thời phát huy vai trò của thị trường và các tổ chức xã hội.
Kinh nghiệm và xu hướng nghiên cứu đổi mới hành chính trên cũng cho thấy quá trình đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, xã hội hóa cần gắn với quá trình hoàn thiện thể chế, chính sách, pháp luật, tăng cường quyền tự quyết, tự chịu trách nhiệm gắn với cơ chế kiểm tra, giám sát, trách nhiệm giải trình để phát huy vai trò chủ động, sáng tạo, kịp thời giải quyết công việc, phù hợp với đặc thù của địa phương, đơn vị. Quá trình hiện đại hóa hành chính, cải cách chế độ công vụ, công chức cần tiếp tục nghiên cứu cách thức phát huy những ưu điểm của hệ thống chức nghiệp, như đề cao tính chuyên nghiệp, lòng tự hào phục vụ công, sự gắn bó lâu dài của công chức kết hợp với những thế mạnh của hệ thống việc làm như đề cao năng lực giải quyết việc theo từng lĩnh vực, từng nhóm vị trí bên cạnh những yếu tố về bằng cấp đào tạo, thâm niên, kinh nghiệm chuyên môn để nền hành chính “mở” hơn, áp dụng thích hợp các phương pháp quản lý hiệu quả của khu vực tư, thu hút nhân tài từ mọi nguồn để tuyển dụng, trọng dụng, bổ nhiệm vào những vị trí yêu cầu năng lực đặc thù hay đảm nhận các vai trò quan trọng trong các dự án, đơn vị mà đội ngũ hiện tại chưa đáp ứng được. Trong đó, kinh nghiệm quốc tế về đánh giá theo năng lực và đánh giá theo hiệu suất, kết quả thực thi của tổ chức, đơn vị và từng cá nhân cần được tiếp tục nghiên cứu, vận dụng phù hợp để có chế độ sử dụng, đãi ngộ, đào tạo, bồi dưỡng, phát triển đội ngũ công chức phù hợp ở hiện tại và trong tương lai./.
----------------------------------------
Tài liệu tham khảo:
1. “Balancing Continuity and Change: Japan’s pursuit of a ‘Small and Strong’ State Within the Neo-Weberian State Frame work”, Hoichiro Agata, Hiroko Shimada-Logie, Dimitri Vanoverbeke, Jounal of Policy Studies (JPS) Articles, Vol. 39, Issue 3, 2024.
2. “Transforming Japan’s Bureaucratic System: Opportunity Amidst Crisis”, Commentary by Yohei Kobayashi and Makoto Tsujiguchi, Published December 5, 2024 by the Center for Strategic and International Studies.
3. https://isos.gov.vn/nghien-cuu-trao-doi/kinh-nghiem-quoc-te/vai-net-ve-cai-cach-hanh-chinh-va-doi-moi-khu-vuc-cong-cua-nhat-ban-42283.html.
TS Phạm Đức Toàn
Phó Trưởng ban, Ban Thi đua - Khen thưởng Trung ương, Bộ Nội vụ
Phạm Đỗ Minh Quân
Học viên cao học Đại học Tổng hợp Milan, Italia
Nguồn: Tạp chí Tổ chức nhà nước và Lao động (Kỳ 1 số 10/2026)
Tin tức cùng chuyên mục
Bài viết cùng tác giả
